农村土地承包经营权流转的法律风险与防范_樊永强.pdf

-109 -【资源配置】农业经济 2023/2农村土地承包经营权流转的法律风险与防范*樊永强 李洁 摘 要：农村土地问题本质上就是土地经营权的确立与流转问题，土地经营权的有益流转有助于土地利用效率的提高、农业现代化进程的推进以及农民增产增收目标的实现。在当前我国经济水平不断提高，城镇化进程稳步推进的背景下，农村劳动力的大量流失加速了土地经营权的流转，在此过程中也暴露出经营权管理风险、流转风险以及土地经营风险等。为了厘清当前农村土地承包经营权流转中出现的法律风险，进而采取相应的措施来消除风险，文章分析了造成农村土地承包经营权流转风险的几方面因素，指出了当前的主要风险，进一步从法律视角给出了防范措施。关键词：农村土地承包；经营权；土地流转；法律风险；土地流转价值农村土地承包经营权指的是农户基于农业生产，以承包的形式对国家所有或者农民集体所有的土地进行占有、使用及收益的权利。城市的发展与扩张加速了农村劳动力向城市流动的速度，也使得农村土地承包经营权的流转变得活跃起来，规范农村土地承包经营权的流转程序，通过法律体系的构建切实保障农民的合法权益具有显著的现实必要性。农村土地承包经营权的有益流转能够提高土地的利用率，将土地资源的经济价值最大化，对于保障我国城镇化进程稳步推进，实现城乡一体化发展也大有裨益。但是，农村土地承包经营权在流转过程中暴露出土地流转程序不规范、农户权益得不到保障、流转价值不高等诸多问题，这种现状说明农村土地承包经营权的流转缺乏健全的法律监督与保障，不利于我国农村土地承包经营权流转的发展，进而会对我国农村土地政策的落实造成消极影响。因此，厘清当前我国农村土地承包经营权在流转过程中面临的风险，掌握造成这些风险的成因，进而采取针对性的措施来消除风险，对于规范农村土地承包经营权的流转行为、保障农户合法权益、提高土地利用率具有重要的现实意义。一、农村土地承包经营权流转中存在的法律风险（一）土地流转系统性管理风险。农村土地承包经营权的流转具有显著的系统性，涉及承包农户、土地承包经营权受让方、政府及市场等多个行为主体，但目前就土地承包经营权的流转尚未形成健全、有效的管理体系。为了明确农村土地权益的归属，同时为土地承包经营权的流转提供依据，国家出台了土地承包经营权确权登记颁证政策。但是，近些年我国农村人口外流严重，给土地确权颁证工作造成了极大的客观困难，进而对土地的有序流转造成了不利的影响。现阶段，我国农村土地承包经营权的流转很多都是在政府干预下进行的，政策效应显著，缺少市场化的土地流转交易市场，产业龙头参与积极性不足，没有形成积极的示范效应。此外，农业补贴发放与政府在农村土地承包经营权流转中的干预行为也存在一定的问题。一直以来，农业补贴都是直接发放给承包土地的农户，这样土地承包经营权在流转后受让方仍拿不到国家发放的专项补贴，这种问题在一定程度上影响了土地承包经营权流转潜在受让方的积极性。土地承包经营权的流转应秉持“平等协商、依法、有偿”的三大原则，是否出让土地承包经营权取决于农民自己，但是在实际中政府为了发展区域经济通过招商引资强制农民出让所承包的土地经营权的现象十分常见，究其根本原因是因为农民依法处置土地承包经营权的权益被部分地方政府轻视。（二）土地流转准入机制与监管风险。近年来出台的农村土地承包经营权的流转政策是为了在可控的范围内加速农村土地承包经营权的流转，通过适度发展规模化农业经营达到促进农民增收的目标。但是，在农村土地承包经营权流转过程中，针对受让方的经营资格审查、经营水平评价及土地用途审查等严重缺失，对于土地承包经营权受让方的经营能力、管理水平及信用情况等存在明显的管理盲区。这种土地流转受让方准入管理机制不完善的现状极易产生违约风险。就政策层面而言，相关规定中还没有明确必须要对农村土地承包经营权流转受让方的经营规模、净资本情况及信用情况进行审查，也没有设定准入红线。当土地受让方因经营不善而出现资金问题尤其是面临大规模增资、扩资以维系土地承包经营权的流转关系时，经常发生受让方提前撤资的情况，由此可见土地流转受让方的准入资格审查的缺失会给土地承包经营权的有序流转造成重大隐患。就监管层面而言，国家为了提高农田效率，带动农户从事农业种植的积极性而出台了多项惠农补贴政策，现实中存在一些工商资本以参与农村土地承包经营权的流转为掩护，实则是借机通过圈地的形式谋取国家补贴而获利，钻了土地承包经营权流转政策的空子。（三）土地流转后受让方经营风险。农村土地承包经 基金项目：1.太原工业学院横向课题民办教育培训机构法律问题与管理研究课题编号：2015cxy25；2.山西省高等学校哲学社会科学研究项目山西综改区文化产业发展政策法规研究课题编号：2013272-110 -【资源配置】农业经济 2023/2营权流转后受让方经营风险主要体现在受让方风控能力有限与土地使用性质可能被改变两个方面。一方面，农民手中零散的土地经流转后承包经营权在受让方处集中度不断升高，适度可控的规模化经营有益于农业现代的推进与土地附加值的实现，但以村庄、乡镇为单位的大规模集中土地流转使得少数农企的经营能力直接影响到大量农民的实际收益。如果这些农企因经营或管理不善造成亏损甚至出现资不抵债的情况，土地承包经营权的流转关系也难以维系，这就造成大量农民的切身利益处于极大的风险之中。同时，这种大量土地承包经营权集中在少数农企手中的现状容易导致群体性违约风险的发生。另一方面，土地流转后被改变用途也是土地承包经营权流转中较为严峻的一类现实风险。鼓励农村土地承包经营权的适度流转是旨在通过可控的规模化经营增加农民收入，平衡城镇化进程中的农村人口流出问题，但土地是粮食生产与经济发展的重要基础，保持土地农业化属性不被改变是保障国家粮食安全的重要前提。但是，种植粮食短期效益不显著，一些工商资本就将通过流转得到的土地用于水产养殖或种植经济作物，甚至还存在在农耕保护地上盖房子、建工厂等违规操作的现象，这种现状严重背离了国家关于促进农村土地承包经营权流转的初衷。二、农村土地承包经营权流转法律风险的防范措施（一）建立健全土地承包经营权流转保障机制。强化法律、政策与市场三方之间的相互联系，明确土地承包经营权是广大农民的财产性权利，引导并试点建立土地承包经营权流转中介机构，保证土地的农业化用途性质不得被改变，不断建立健全土地承包经营权流转保障机制。首先，在现有涉及土地流转的法律与政策基础上，制定并细化具有良好可操作性的土地承包经营权流转管理办法。其次，土地承包经营权的流转应充分建立在“平等协商、依法、自愿”的基础上，在“是否流转”“以何种形式流转”等问题上要充分尊重农民的意志，严禁任何组织或个人强行推动土地流转，保障农民基本权益不受侵害。再者，可以试点引入中介性质的机构参与到土地承包经营权的流转中，赋予农村土地承包经营权流转更多的市场化属性，在土地流转环节中提供专业性的供求对接、合同签订指导、价格评估及纠纷调解等服务，促进土地流转双方的有益沟通，消除隔阂，减少纠纷。最后，要注意加强对农村土地流转后的非农使用防范，严守农村土地农业化用途的红线，严禁土地承包经营权流转后用于商业建设，对违规责任人或责任单位进行处罚，切实保障国家粮食安全。（二）强化土地承包经营权流转的规范化管理。加速农村土地承包经营权确权登记进程，完善农村土地的物权保障机制，用法律来保护农民的“命根子”，让农民牢牢抓住属于自己的土地使用权，保护农民基于土地承包经营权的合法权益不受外来侵害。同时，通过土地确权颁证制度提升土地承包经营权流转过程中权属关系的稳定性，消除土地流转过程中的农民的后顾之忧。充分调研当前土地承包经营权流转现状，编制土地承包经营权流转合同示范文本，引导土地承包经营权出让方与受让方通过更加规范的合同条款明确双方之间的权利与义务关系，降低出让方与受让方在土地承包经营权流转过程中发生纠纷的可能性。需要注意的是，在编制土地承包经营权流转合同示范文本时应确保包含以下要素：流转双方责任人的身份信息与住址；承包经营权指向的土地位置、面积、四至及土地质量等；土地承包经营权流转起止日期与合同有效期；土地承包经营权流转形式与用途；土地承包经营权流转交易价格与支付形式；土地承包经营权流转合同到期后地表附属物的归属与处置；土地承包经营权流转后基于不可抗力的风险承担；单方面提前终止合同的违约责任等。（三）完善农村土地承包经营权流转监管制度。建立并不断完善农村土地承包经营权流转的监管制度是规范土地承包经营权流转市场，减少土地流转过程中违规、违法行为的重要保障。首先，政府有关土地管理部门应牵头组织农民尽早完成土地确权颁证工作，在土地承包经营权流转环节中应进行全过程跟踪，复核土地性质、面积及用途与登记备案信息是否吻合，强化对土地流转受让方的资格审查，禁止涉嫌圈地、炒地的工商资本扰乱土地承包经营权流转的正常秩序，确保农民是在自愿的前提下完成土地承包经营权的出让；其次，土地承包经营权完成出让后，相关部门还要继续强化对受让方经营行为的跟踪与监督，严禁土地流转受让方擅自改变土地用途，当受让方出现经营风险时及时进行风险预警，一方面为受让方的土地规模化经营管理提供相关的建议，另一方面积极联系外部消纳市场，帮助土地流转受让方拓宽销售渠道；最后，严查土地承包经营权流转过程中的违纪、违法行为，对涉嫌干预土地流转，从土地流转中牟利的个人或组织进行处罚，以起到警示作用，保障土地流转市场的健康、有序。参考文献1 陈振.农地流转风险：国内外研究进展、述评及改进 J.农业经济问题，2021（06）：76-88.2李欢，金璞珺，赵俊，芦慧宁，贾斌.农地经营权流转风险识别及预警管理研究基于委托代理理论 J.资源开发与市场，2021，37（07）：774-779.3 胡霞，丁冠淇.为什么土地流转中会出现无偿转包基于产权风险视角的分析 J.经济理论与经济管理，2019（02）：89-100.4 张华山，周现富，杨飞.“三权分置”背景下土地流转的权能及实施路径研究 J.水力发电，2018，44（07）：15-19.作者单位：太原工业学院法学系 山西 太原 030008太原工业学院经济与管理系 山西 太原 030008