南京市国资企业参与城市更新项目研究——以A国企为例_吕旸.pdf

调查研究2022年第18期总第591期2022年第18期总第591期一、研究背景改革开放以来，随着城镇化建设不断深化，我国城市通过快速扩张建设的方式实现了发展。快速扩张建设已形成较为固化的城市发展逻辑，即以征收拆迁归集权益，以出让土地增值收益，以财政返还平衡各方利益。土地出让收益情况是判断建设可实施性的主要参考依据之一。此模式加快了中国城镇化进程，补充完善了城市基础设施配套，提升了人民生活水平，加快促进了现代化城市文化全面发展。目前对南京及国内其他一、二线城市而言，随着中心城区不断扩大，城市后备资源不断萎缩，生态保护形势越来越严峻。实施城市更新行动是党的十九届五中全南京市国资企业参与城市更新项目研究以A国企为例吕旸文力毛庸昆摘要：目前，南京市虽然已开展了各类城市更新活动，出台了多个关于城市更新的指导文件，但在城市更新实践过程中仍存在政策体系不完善、管理机制不完备等问题。文章基于南京市A国企情况，分析国资企业在参与南京城市更新项目中遇到的难点和政策等方面的问题，提出相关可行的政策支持与建议。关键词：城市更新；国资企业；实践活动；政策建议DOI:10.16653/ki.32-1034/f.2022.018.006-36调查研究2022年第18期总第591期2022年第18期总第591期会作出的重要决策部署1，是 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要 明确的重大工程项目。当下，从社会价值导向与城市未来发展趋势方向看，城市更新将成为今后南京城市规划建设的重点任务。2021 年 11 月，为贯彻落实党的十九届五中全会精神，住房和城乡建设部办公厅发布关于开展第一批城市更新试点工作的通知，南京入选为第一批城市更新试点的 21个城市（区）之一。城市更新试点工作不是仅聚焦在项目操作层面的技术实践，而是探索城市更新统筹谋划机制以及城市更新可持续模式，建立自上至下，适宜城市特色发展需求的配套制度政策。在政策方面，目前南京市规划与自然资源局、房产局、建委等部门相继出台多个关于城市更新的专业技术端口的配套文件，如 开展居住类地段城市更新的指导意见 居住类地段城市更新规划土地实施细则 南京市城市更新试点实施方案 南京市城市更新办法（试行）等，南京市城市更新政策体系逐步完善。在实践方面，2022 年以来，南京市共发布两批城市更新项目试点名单，包括居住类、生产类、公共类、综合类四种类型，共 25 个项目2；同时，南京市有 12 个项目入选江苏省城市更新第一批试点项目名单。通过具有代表性、示范效应的城市更新项目的实施，南京市积极探索城市更新工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度等，以期加快形成可复制可推广的城市更新经验。二、南京市城市更新项目实施现状自党的十九届五中全会通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议 明确提出实施城市更新行动以来，在政府的正确引导、建设主管部门和各相关部门的共同推动下，全国范围内都在积极尝试推进城市更新工作，一批项目落地并形成初步效果，起到了积极的引领示范作用。2022 年 3 月，南京市出台 城市更新试点实施方案，对试点范围、试点目标、工作路径、工作步骤等提出明确规定，建立了专项更新项目库及年度计划。未来，通过入库项目的审核、项目实施阶段的把控、实施过程的政策反哺和项目后评估对更新项目进行全周期动态管理。南京城市更新项目主要涉及居住类、生产类、公共提升类与综合类。居住类项目由于产权复杂、诉求多样、转化周期长等问题进展较为艰难。比如，在小西湖城市更新项目中，目前已主要解决的是公共空间问题，而大量居民居住问题仍待解决，需要采取自主更新“商量着办”的方法，有效调动居民的参与性。但是，较长的协商周期不利于项目的整体进展，对实施主体也产生较大的经济压力。以南京市 A 国企为例，近年来，该企业作为南京市市属国资平台，紧跟时代发展步伐，深入分析研判城市发展趋势，通过企业“5+N”-37调查研究2022年第18期总第591期2022年第18期总第591期改革，率先谋划布局城市更新业务并作为企业发展的五大板块之一，全面拓展涉及居住类、历史地段类、产业类（低效盘活）、城更整理类等各类型城市更新业务。2018 年以来，该企业与相关区和平台单位共同出资成立公司，实质性推进历史文化街区项目、老旧城区改造项目等。其中，历史文化街区项目是国家住建部、国家文物局首批公布的 30 个中国历史文化街区之一，文化的原真性保留是更新的重点，并采用可持续的方式对历史建筑进行适应性再利用。当前，已更新完成的部分片区实现了文化遗产、展览论坛、文化娱乐、高端零售、高端餐饮等多种业态融合，已经成为南京市重要的文化艺术名片。部分老旧城区项目点作为江苏省批准命名的南京市历史街区，更新重点在于如何以最轻的更新方式对历史建筑进行活化利用。因此，该企业因地制宜，采用以院落为单元渐进式的更新策略，先消险后改造，先修缮后利用，先更新再复兴。其他部分老旧城区项目作为居住类城市更新项目，其更新重点在于如何在复杂的限制条件下解决居民居住与城市需求问题。该企业精准设计更新策略，确定以居民原地回迁改善、补足城市功能短板以及激发城市活力为总体原则。另外，还有部分项目属于城市更新整理类项目，其更新重点在于改善城市风貌、提升城市能级。采取的方法是主要针对南京市部分区域的低效产业类土地进行利用盘活，提升土地的集约节约利用水平。此外，A 国企受相关平台的委托开展国家级新区城市更新研究，配合政府开展老城区复兴城市更新研究，协助政府开展重点地块城市更新研究等工作。三、南京市城市更新项目现存问题城市更新业务具有实施周期长、多方利益交织复杂程度高、多专业融合性不强、短期经济性不高且长期经济性难以确定等特点。A 国企在实施城市更新项目过程中发现目前尚存在一些亟待解决的问题，具体表现为以下几个方面：1.市场推进尚待加强城市更新项目与征收之间关系边界尚未厘清，各方责任、权利不清晰。政府端为了推动项目，依赖公权力，继续走征收的老路子或者全套照搬征收的规则标准；居民端则认为自己是被征收主体，抱有参照征收补偿标准“等、拖、耗”的态度。上述情况易造成市场主体参与意愿不强、项目经济性较差，且国资企业也难以承担的现状。即使是已经实施的项目，也会因为更新的导向性宣传不到位，权益主体对城市更新的含义理解不清晰，缺乏对自身财产权利的合理维护和参与城市治理的意识与能力，导致相应企业对更新项目参与的积极性不高，推进难度极大。2.职能部门职责机制尚需完善城市更新工作涉及部门较多，现阶段南京市更新管理工作机制和模式为市级统筹决策。在项目实际操作中，各部门权责尚不清晰，不同部门多头管理，在整体性、系统性和-38调查研究2022年第18期总第591期2022年第18期总第591期协同性以及整合条块资源的统筹机制等方面有待探索，项目审批周期较长。由于各行政区对项目的准入、认定与实施存在较大差异，在土地价值显化、溢价高的区域，难以摆脱征收卖地思维，不评估能不能拆、该不该拆，简单粗暴，大拆大建；而一些老城区，受地方财政情况的影响，在配套基础设施等方面急需改善提升的情况下，更新方式能轻则轻，缺少整体实施、互动调剂等多种运作方式的更新统筹策略。3.政策体系适配度尚显不足城市更新涉及的新旧权益主体之间的使用权转换，以及随之带来的增值收益分配，是各方主体的核心利益诉求。随着人们对自身财产权保护意识越来越强烈，实施主体与权益主体之间的冲突往往发生在拆迁安置补偿领域，而政府主体与权益主体之间的矛盾主要体现在公共利益方面，政府主体与市场主体则主要在于更新政策上有不同的意见。权益主体对自身权益的补偿要求、政府对公共利益的判断以及相关激励政策是影响市场主体在城市更新动力的主要因素。4.前期综合价值评判体系尚待健全当前，南京城市更新项目的开展多数还处于“摸着石头过河”的状态，各方重点关注的往往是实施主体确认之后的规划方案设计、实施等问题，而在项目开展之前缺少系统性的前期综合价值评判体系，项目可实施性缺乏一定保障。由于城市更新改造前后涉及用地功能的改变、用地布局的调整和开发强度的论证等一系列内容，“事前评估”有利于解析上位规划的目的愿景，预估城市更新项目实施时产生的困难，从而明确更新项目的更新重点与实施时序，做到“事前最优”；也有利于提升国企及市场化企业参与更新的积极性，为城市更新项目的可持续性提供支持。5.市级国企项目获取和投资安全缺乏保障随着城市更新日渐成为热门话题，各地政府、城投企业、地产企业都在密集筹备、参与城市更新项目，这也致使更新项目的竞争加剧，获取难度加大。尤其是城市更新项目所涉的各行政区，在没有市级层面统筹指导的情况下，仅依托区属国企实施城市更新，而市级国企在资金准备、规划设计、工程建设、运营等方面的优势未有效发挥，更新效果难以保障，很难形成良性互动。而在开展项目研判初期，受腾迁谈约、规划设计、融资准备、可研决策等诸多不确定因素影响，从企业经营角度看，前端项目来源不稳定，后端运营成本支出刚性，再加上更新项目周期长、回收慢，国企存在项目研究多、获取少，支出多、收益少的情况，降低了市级国有企业参与城市更新的积极性。此外，在实施层面上，市级国企承担了大量推动困难且经济性较差的项目，由于缺少托底渠道、补偿措施等，国有资本投资收益难以保障。四、政策支持与建议1.政策统领方面：补充地方纲领性文件，进一步完善政策体系政策顶层设计是城市更新行动的支撑，-39调查研究2022年第18期总第591期2022年第18期总第591期加快建立相适应的政策体系是实施城市更新行动的保障。目前，南京城市更新政策主要是专业技术方面的指导意见。国内其他推动城市更新行动进展较快的城市一般以城市更新条例或办法作为地方性法规4，并从分级政策层面、操作重点领域层面、技术实施标准层面不断完善，进而形成相对完整的政策体系。政策统筹体系的形成为政府及相关部门推进城市更新行动提供统一标准，促进各方凝聚城市更新共识。52.组织机构方面：进一步完善组织管理统筹体系，明确相关部门职责和管理内容2022 年，南京市城市更新试点实施方案6明确，成立市级城市更新工作领导小组，办公室设在市建委，负责统筹协调推进试点工作，各区相应成立区级城市更新工作领导小组。建议在推动城市更新项目的实际操作过程中，各区的领导小组要进一步明确各成员单位职责，特别是建设、房产、规划、土地、财政、商务、司法、属地街道等部门，对项目的研判、维稳、审查、推动等方面给予专班技术支持和措施保障，减轻实施主体的负担，切实提升项目运作的保障能力和水平。目前，南京市已出台试点实施方案，明确市属各职能部门所负责的更新项目类型，并在相关指导意见与细则中将项目上报计划、实施方案和后期建设验收等相关工作程序内容进行说明。但是，对于部分工作内容的编制与实施存在缺少明确主体的情况。因此，对于更新项目，需要再明确重要阶段相应工作内容的负责职能部门或审查主体，才能更有序地加快城市更新的推进。3.资金平衡：进一步完善城市更新保障措施，形成多元化资金渠道城市更新项目普遍存在资金难平衡的情况。局限于单地块项目更新，往往引发政府、实施主体与更新主体间权益的博弈，不利于城市更新的持续推动。因此，本文建议划定更大的城市更新单元，以解决单地块城市更新的局限性，避免单方利益驱动的极端化指标操控，并通过多项目联动，为平衡两难的城市 更 新 经 济 账 提 供 更 为 合 理 的 技 术 解 决方案。城市更新项目整体公益性强、收益低、投资回收期长，可能会与社会资本在提供融资支持时关注的经营性收益产生矛盾，导致社会资本参与空间有限、积极性不高。因此，本文建议考虑研究设立南京市城市更新基金，吸引建设单位、社会资本等多方参与；从“免、降、补、奖”四方面完善资金政策，免征基础设施配套费等各种行政事业收费，降低各项财税的征收标准，落实危房消险、基础配套、文物修缮等方面的补贴，在更新提升土地价值、提高土地利用效率等方面给予适当奖励。五、结语未来，国资企业将继续深耕城市更新事业，深入推进与南京市各区政府、企事业单位