民用航空机场突发安保事件应急处置机制分析_朱正亮.pdf

69安全管理与咨询民用航空机场突发安保事件应急处置机制分析*朱正亮陈维旺（中国民航大学 安全科学与工程学院，天津 300300）摘要在我国民航业快速发展的背景下，民用航空机场数量持续增加，民用航空机场区域所面临的安保压力不断增大，现有应急预案的有效性经受巨大考验。应急处置机制作为预案的核心内容之一，是预案优化的重要内容。在给出机场安保事件的基本定义、特点的基础上，分析了机场应急处置机制的现状，并从组织体系、协作关系及处置流程两个方面，系统梳理了机场应急处置机制可能存在的不足之处，并针对性地提出了若干优化建议，为推进机场应急处置机制持续性改进提供思路，进一步增强预案可行性和有效性。关键词民用航空机场安保事件应急处置机制应急保障分析优化Analysis of emergency disposal mechanism of civil aviation airport emergency security incidentZHU Zhengliang CHEN Weiwang（College of Safety Science and Engineering，Civil Aviation University of China，Tianjin 300300，China）AbstractIn the context of the rapid development of Chinas civil aviation industry，the number of civil aviation air-ports continues to increase，and the security pressure on civil aviation airport areas continues to grow，putting the ef-fectiveness of existing emergency plans to a great test.As one of the core contents of the plan，the emergency disposalmechanism is an important part of plan optimization.On the basis of the basic definition and characteristics of airportsecurity incidents，this paper analyzes the current situation of airport emergency handling mechanism，and systemati-cally sorts out the possible shortcomings of airport emergency handling mechanism from two aspects of organizationsystem，collaboration relationship and handling process，and puts forward some suggestions for optimization in orderto provide ideas to promote the continuous improvement of airport emergency handling mechanism and further pro-mote the strengthening of feasibility and effectiveness of the plan.Key wordscivil aviation airportsecurity incidentsemergency response mechanismemergency supportanalysis of the optimization0引言根据民航局规划，到 2025 年，我国将建成四大运输机场枢纽和若干世界级机场群，到时民用航空机场数量将达到 450 个1。随着民用航空机场数量的不断增加，机场区域面临的安保隐患和挑战也逐渐增加。近 5 年民用航空机场发生各类安保事件统计显示：民用航空机场安保态势整体向好，事件发生起数呈下降趋势，但总量依然居高不下。虽然民用航空机场针对目前可能发生的安保事件均建立有相应的处置预案，但面对机场在新时代发展中出现的各种新问题，现有处置预案的适用性和有效性经受巨大考验。应急处置机制作为处置预案中的核心内容之一，需要不断完善以适应安保事件各种新的变化和更高要求，从而达到有效解决目前及未来可能遇到的安保问题，提升机场应急处置效率的目的。故针对机场开展应急处置机制分析是优化应急方案的前提，能够为机场安保水平的提升提供一定的思路。1民用航空机场安保事件概述1.1基本概念民用航空机场安保事件是指在机场内部或周边一定区域内发生的，影响机场正常运行的非法干扰行为，可能危及或者确定危及机场安全、机场人员安全，以及破坏机场秩序的行为2。1.2安保事件的特点1）突发难控性。安保事件能否发生、于何时、何地、以何种方式或何人引起爆发以及爆发的程度等情况，人们都始料未及，具有一定的突发性和偶然性，难以准确把握和预判。2）复杂多样性。机场作为人员聚集的交通枢纽，其中不仅包含职业人员与游客、设备及系统，现场环*基金项目：国家重点研发计划（268 项目）；中国民航大学科研启动基金（2020KYQD115）。2023 年第 49 卷第 2 期February 202370境复杂多变，促成了机场安保事件的复杂多样性。同时，安保事件的处置涉及到多部门的联合行动，这进一步加剧了安保事件的处置难度。3）严重破坏性。机场作为繁忙的交通枢纽，人员聚集度大，财产密集程度高，一旦发生安保事件，很容易导致人员伤亡、财产损失和环境破坏，具有后果严重、危害性大的特点。此外，事件本身可能会迅速引起公众关注，造成公众心理恐慌、社会秩序混乱等次生衍生灾害，危害范围及破坏力巨大。4）高度关联性。民航运输业投入成本高，其运输体系呈复杂网状结构，加之各类平台系统在行业密织，在实现行业功能的同时也导致了行业的脆弱性3。1.3安保事件的特点在 古今汉语词典 中，机制名为“一个工作系统的组织和部分之间的相互作用”。该解释对应到应急处置机制中，即组织结构体系和各体系间的协作关系及处置流程4。国家相关法律法规对机场应对突发事件的处置机制做出了明文规定，详情如下。1.3.1应急处置机制的组织体系运输机场航空安全保卫规则（征求意见稿）第五章航空安保应急管理规定：第一百零一条机场管理机构、驻场安保相关单位应当成立航空安保应急工作领导小组，设立指挥管理机构，明确相关单位和部门的职责分工。第一百零二条国家、地方人民政府及相关部门、民航管理部门等单位组织、指挥或协调安保突发事件处置，机场管理机构、驻场安保相关单位应当按规定做好协助和配合。第一百零三条机场管理机构应当与地方人民政府突发事件应对机构、消防部门、医疗救护机构、公安机关、当地驻军等单位建立航空安保应急管理工作联系机制5。根据上述规则要求，华东某机场组建的应急处置机制组织框架如图 1 所示。图 1华东某机场组建的应急处置机制框架从该组织体系框架可以看出，机场突发安保事件的应急处置由多部门共同负责，如地方政府、地区民航管理局等，单一部门难以支撑整个机场应急处置工作。同时，该组织框架下属多种功能性应急处置机构，这是由于机场突发安保事件的多样性所决定的，这些机构的设置能够确保机场应对多种突发安保事件，使安保事件可得到及时有效的处置。1.3.2应急处置机制的协作关系及处置流程民用航空安保事件类型分为 32 类，其中所述安保事件中的绝大多数与机场有关。由此可见机场突发安保事件类型的多元性。所以，应急处置机制各体系间需要强调响应的时效性、程序性和协同性。快速甄别事件种类，综合分析并启动应急处置预案，包括各部门集结待命、立即采取措施、应急处置评估及是否需要通知场外单位支援等措施。图 2 为华东某机场安保事件协同处置关系图。从图 2 以及相应的流程步骤可以看出，整个应急处置过程需要多部门按照既定的处置程序协同配合。此外，更需各类应急装备科学、规范使用。因此，在组织体系的关系网络中各部门协同联动、各程序快速执行、各应急装备数量科学配置和使用等方面缺一不可。此外，随着众多高精尖技术应用领域的拓宽，有望进一步提升事件处置效率和协同联动水平。2机场安保事件应急处置机制现状2.1应急处理机制现状机场安保事件的应急处置一直是民航业关注的焦点问题。目前，全国各个机场的安保态势总体良好可控，特别是随着“智慧机场”建设的层层深入，应急预案体系的不断完善，应急培训和演练的持续规范，机场安保事件发生的次数和规模均呈现下降趋势。但民航机场发生的各类安保事件数量依旧居高不下，面向机场各类新型突发安保事件的应急处置能力仍需进一步加强，而应急机制的优化和完善是推动机场应急处置能力持续增强的有效途径。上文提到，应急处置机制由组织体系和体系间协作关系及处置流程两个方面组成，现就各方面的现状进行简要总结。71图 2华东某机场安保事件协同处置关系1）应急处置组织体系现状。目前，我国大型机场在应急处置机制的组织体系建设方面走在最前沿，各机场按照民用运输机场突发事件应急救援管理规则及地方政府关于突发公共事件应急处置预案要求，不断深化落实应急处置长效机制体系建设与优化工作，基本建立起应急救援领导责任制，初步形成了分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理组织体系。同时，在整体应急队伍建设上持续健全，在应急物资保障方面取得长足进步。需要注意的是，我国中小型机场数量占全国机场总数约 75%，但是，我国部分中小机场的应急处置组织体系建设工作存在薄弱环节和短板。例如：体系内人员应急处置经验欠缺。大多数中小型机场建成的应急处置体系是由单一部门主体负责，多部门联动不充分。数据显示，49%的中小型机场应急处置由航务部负责。故推进中小型机场的应急处置体系优化势在必行。2）协作关系及处置流程。目前，机场同地方政府、民航局、驻地军队等部门建立起一张协同联动网，部门间各司其职、协同处置，能够较好的控制可能发生的安保事件。现阶段，各机场已制定出多部门协同处置预案，预案明确了机场各组织体系间的协作关系及应急处置流程，但是每个部门间协作关系及处置流程的实际情况不尽相同。如果机场定位较高，那么各组织体系的协同处置配合度一般较高，因为各体系间会不定期或定期开展相关应急演练，对整个关系网络及处置流程实现动态管理。但在大多数中小型机场，应急处置机制内各体系演练培训较少，而且所开展的应急演练中大多数有脚本约束，各组织体系间联系度较小，关系网络较为老旧，应急处置机制不能很好地应对各种突发情况。2.2机制中可能存在的不足之处一个高效的应急机制对于预案的执行力至关重要。当下，各机场均建立起各自的应急预案，预案中会对建立的应急机制进行阐述和说明。对现有应急预案中的处置机制进行梳理，挖掘其中可能存在的不足之处，对应急处置机制优化和预案完善至关重要。2.2.1组织体系1）专业人员配备欠佳。由于地方经济、环境等因素，全国各机场在专业人员配备方面出现分布不均匀现象。某些大型机场出现人才冗余现象，而一些中小型机场出现一种“招不来，留不住，用不好”的现象。例如华东某中小型机场人员的配备方面：38%的机场消防人员和 73%的机场医疗人员采取协议用工或部分协议用工的方式，同时这些人员缺乏应急处置的相关工作经验，针对突发安保事件的应急处置能力相对有限。2）职责边界多有模糊。在 中华人民共和国刑法（2015 年修正案九）、中华人民共和国航空法（2021年修正）和 中华人民共和治安管理处理法 中对于机场突发安保事件应急处置组织体系的建立均有相关指导意见2。但是在指导实际工作中，这些法律的某些方面存在一定宏观性，使机场应急处置组织体系在执行操作过程中出现冗余度过高或处置不全面等现象。在相关法律法规中，对各组织体系间