民办高校分类管理研究演进路...与展望——基于学术史的考察_杨程.pdf

JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION国家教育行政学院学报20231党的二十大报告提出“引导规范民办教育发展”，这与党的十八大报告中的“鼓励引导社会力量兴办教育”、党的十九大报告中的“支持和规范社会力量兴办教育”有了很大的调整，为未来一段时期我国民办教育的发展指明了新方向。将党的二十大报告关于民办教育的新精神贯彻到民办教育改革发展中，是当前重要的任务。对此，学术界应该学习好、宣传好、贯彻好党的二十大精神，结合民办教育改革的重点难点问题，认真研究、积极发声，将新精神贯彻到民办教育改革之中。当前，民办高校分类管理无疑是民办高等教育改革发展的重要研究问题之一。这项改革是对民办教育发展方向的根本性制度重构，其影响程度之深、范围之广不言而喻。因此，对民办高校分类管理进行学术史梳理，既是一项基础性工作，也是一项创新性工作，有助于厘清民办高校分类管理研究的脉络，有助于结合党的二十大精神对未来研究提出新的建议。研究过程中，在中国知网上以“民办高校”、“民办教育”和“分类管理”作为检索主题，截至2022年9月，共有文献1047篇。本研究以这些成果为对象，以标识性政策事件、关键概念及代表性争论观点为切入点，梳理民办高校分类管理研究演进路径，分析当前面临的难点问题，为未来民办高校分类管理研究提供参考建议。一、民办高校分类管理研究演进路径基于学术史的考察，民办高校分类管理研究有四条清晰的主线：一是从1997年出台 社会力量办学条例 到2002年通过的 中华人民杨程（国家教育行政学院，北京102617）基于学术史的考察民办高校分类管理研究演进路径、不足与展望摘要：民办高校分类管理是民办教育领域研究的重点问题之一。19972003年，“能不能”实施分类管理是学者们讨论的重点。20042010年，“要不要”实施分类管理是学术界争论的焦点。20112016年，“会不会”实施分类管理成为学术界关注的难点。2017年以来，“有没有”实施分类管理成为学术界研究的热点。目前研究存在实践进展跟踪研究不足、国外经验最新情况研究不足、实证研究不足等薄弱点。未来需要加强推进情况调查研究、政策评估研究、国外比较研究及实证研究，助力民办高校分类管理改革，实现高质量发展。关键词：民办高校；分类管理；学术史考察中图分类号：G522.72文献标识码：A文章编号：16724038（2023）01004908收稿日期：2022-10-08基金项目：全国教育科学“十三五”规划2018年度国家青年课题“民办高校营利抑或非营利路径选择的调查研究”（CIA180276）作者简介：杨程，男，副研究员，国家教育行政学院党政办副主任、团委书记，主要从事教育法律与政策、民办教育研究。教育政策与制度研究49JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION国家教育行政学院学报20231共和国民办教育促进法（以下简称 民促法）实施前，“能不能”实施分类管理是学者们讨论的重点；二是从 民促法 正式实施到2010年出台 国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020年）（以下 简 称 规 划 纲 要），“要不要”实施分类管理是学术界争论的焦点；三是从 规划纲要 提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”到2017年新修正的 民促法 实施前，“会不会”实施分类管理成为学术界关注的难点；四是从新修正的 民促法 实施以来，“有没有”实施分类管理成为学术界研究的热点。1.“能不能”实施分类管理：民办高校分类管理探讨（19972003年）改革开放以来，受国家整体政治经济制度环境变化的影响，社会各领域均发生了较大的转变，高等教育领域也不例外。在高度集中的计划经济体制中，教育事业主要是满足国家需要的公益性事业，绝不能以营利为目的。1997年颁布的 社会力量办学条例 第六条规定，“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的”，从法律制度层面明确了民办高校不能以营利为目的，阻断了民办高校分类管理的路径。但是，随着高等教育对社会力量开放程度越来越高，民办高等教育市场属性日益凸显，民办高校难以避免地出现了营利空间和既定事实。对此，利益相关者站在各自立场积极发声，提出了分类管理。有学者倡导捐资办学不仅针对非营利性民办高校，对于营利性民办高校也应该允许社会办学。1有学者指出民办学校法定的非营利性与举办者投资寻利性之间的矛盾已成为我国民办教育发展中亟待解决的问题。我国民办教育政策应有所突破，允许社会力量投资举办营利性民办学校。2有学者认为应把民办学校一分为三，即非盈利型民办学校、准盈利型民办学校和纯盈利型民办学校。3虽然受历史传统、政策法规等方面的制约，民促法 中没有且不能采用分类管理的制度设计，但学术界的研究探讨仍有其时代价值。其一，明确提出了分类管理的概念。设计改革的核心制度首先要对关键概念的内涵与外延进行准确界定。不论是合理回报，还是分类管理，这两个影响民办高校改革发展走向的核心制度，在这个阶段首次受到了专家学者的重点关注。其二，突破了教育不能营利的观念。观念是制度的思想基础，如果一项制度设计不符合时代的社会观念，那么制度就没有执行的基础。在传统观念中，教育是不能营利的。民办高校举办者取得合理回报都是经过激烈的讨论才得以入法，遑论分类管理。制度的创新必须将观念中的障碍予以扫除，学术界的讨论起到了破旧立新的效果，分类管理概念的提出就是对社会观念的重大突破。其三，为分类管理制度的顶层设计留下了空间。当时的法律政策所倡导的是构建以非营利、公益属性价值为主导的民办高校价值体系。但是迫于与办学实际情况相衔接的需要，民促法 中设计了合理回报，对此各方也并未统一意见。一些委员、国务院法制办、国家税务总局等认为，合理回报不符合国家对教育实施优惠政策的初衷，会导致国家税收和土地政策的紊乱。4这些观点为民办高校分类管理改革的探讨留下了空间。2.“要不要”实施分类管理：民办高校分类管理争论（20042010年）学术界在相当长的时间内对分类管理存在较大争议，学者们见仁见智，从不同的视角提出各自的见解。反对进行分类管理的研究者们认为当前实现分类管理的时机尚不成熟，民众财力难以承受营利性民办学校的高学费，法律限制短期内难以突破，政府和社会对“教育以营利为目的”的偏见也难以消除等。5而且，民办教育的分类管理会影响民办教育的质量，特别是营利性民办学校可能会为营利而不顾教育质量，所以不能为了改革而改革。赞成进行分类管理的研究者们认为分类管理从制度安排上将有利于提高社会资本投入教育的积极性，分类界定民办高校法人性质、分类界定政府对民办高校的资助与扶持义务，不仅有助于民办高校的分类调整与规范，而且有助于我国高校类别结构的优化。6应该看到，不论是赞成分类管理的观点，还是反对分类管理的观点，都具有一定的社会基础。教育政策与制度研究50JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION国家教育行政学院学报20231官方也对分类管理进行了广泛调研，邀请专家学者参加座谈会、听证会、投票等。实施分类管理得到了官方的认可。这一阶段的研究价值体现在三个方面。一是全面系统对比了分类管理的利与弊。通过利弊比较，认为实施分类管理是比合理回报更彻底、更深层次的改革，有利于激发社会资本的积极性，有利于厘清民办高校的产权属性、办学机制、扶持举措等，其有利的一面大于不利的一面。二是基本达成了分类管理更符合我国实际的共识。针对分类管理的争论，大致可以分为三类：少数学者不赞成实施分类管理；部分学者认为应该实施分类管理，但是当前分类管理的时机尚不成熟；而大部分学者认为实施分类管理更能促进民办教育的发展。这些观点凝聚了改革的共识，成为民办高校分类管理改革的重要参考依据。三是为政策的制定奠定了基础。在学术界基本形成共识的基础上，规划纲要 中明确提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。自2008年 规划纲要 起草小组提出分类管理的意见之后，这一条款被删改多次，首次出现在国家正式的政策文件中。3.“会不会”实施分类管理：民办高校分类管理试点（20112016年）分类管理的争论在政策层面终于有了定论。时至今日，再去争论教育本身是营利还是非营利，就像当年争论市场经济姓社姓资一样，没有意义。7政策明晰后，关键在于会不会推进落实。在理念层面，民办教育的分类应遵循自愿和政府审核两大原则。8借鉴理论成果与实践的经验，遵循稳步推进、尊重选择、既往不咎、鼓励公益、坚持改革、和谐发展等原则来进行民办高校的分类管理。9在制度层面，民办高校分类管理政策的目标在于通过一系列的民办高校管理政策工具和政策条款的实施，提高政策的针对性、合理性、有效性。10在实践探索层面，2010年，国务院将上海、浙江、广东深圳、吉林华桥外国语学院（现已更名为吉林外国语大学）确定为民办学校分类管理的试点，福建省也确定了6所民办高校作为试点学校。11广东针对民办教育地方性法规进行了相应修改。12吉林华侨外国语学院在明确非营利标准、完善内部治理结构、发挥党组织的领导作用、强化办学资金的监管、提高管理信度、提升高校软资本六个方面进行了探索。13可以说，自2010年民办高校分类管理顶层制度设计明确以来，不论是相关研究论文、专著的数量，还是课题、研讨会等数量，都取得了突破性进展。第一，在构建系统性、可操作的民办高校分类管理配套制度研究中有所突破。民办高校改革涉及的利益群体多、资金体量大、风险高，从政策目标制定到政策目标实现，需要产权制度、税收制度、管理制度、财政制度等一整套配套制度的配合。学术界针对不同的制度进行了深入研究，为分类管理实践提供了参考。第二，为 民促法 的修正提供了理论基础。2016年，新修正的 民促法 将分类管理从政策设计上升为法律制度，这离不开学术界的研究探索与建言献策。第三，总结了民办高校分类管理的实践经验。不论是理论支撑还是制度设计，其目标仍是推动民办高校分类管理的实践。自2010年以来，有的地方从政策制修订、具体实操等方面进行了探索，学术界也对相关进展进行了研究，为从试点到全国全面实施提供了参考。4.“有没有”实施分类管理：民办高校分类管理全面执行（2017年至今）新修正的 民促法 自2017年9月1日起开始施行，这意味着民办高校分类管理从试点探索阶段进入全面推进阶段，学术界针对地方、高校推进党中央、国务院决策部署的情况开展了初步研究。首先，学术界关注地方政府配套政策制定的情况。全国人大、国务院及有关部门颁发了若干政策文件，形成了民办高校分类管理的顶层设计。在国家顶层设计的指引下，地方省份因地制宜细化了民办高校分类登记的关键要求，形成了地方的政策举措。14通过聚类分析发现，虽然各省级政策相对“国务院三十条”在文本结构上调整显著，但整体内容上相似度较高，举措的创新和突破有限。15其次，探讨了分类管理政策执行中遇到的困境。研究发现，分类管理政策体系尚未完善、执行主体的教育政策与制度研究51JOURNAL OF NATIONAL ACADEMY OF EDUCATION ADMINISTRATION国家教育行政学院学报20231作用需要进一步激发、目标群体对分类管理政策存在分歧、分类管理政策执行缺乏良好的政策环境等阻碍了民办教育分类管理的执行。16特别是有学者关注到了民办高校中比较特殊的独立学院分类管理的问题，指出分类管理为独立学院转设高校提出了新要求新挑战，要么转设为非营利性，要么选择转设为营利性，学校性质不能再模糊不清、灰色运行，必须泾渭分明，作出选择。17再次，学术界分析了民办高校分类管理的进展情况。除少数捐资办学的学校之外，大多数民办高校既不敢登记为营利性高校，又不愿登记为非营利性高校。因而形成当前大多数民办高校处于观望之中的尴尬局面。18此外，有学者重点关注了分类管理执行中教师权益的问题。有的民办高校教师反映在很多方面享受不到公办高校教师的同等法律地位，让政策内容成为一纸空文。基于此，建议根据教师岗位特性制定相匹配的、