民族地区健康治理法治化的历史演进、基本框架和路径启示_张鑫怡.pdf

第 卷第 期河 北 法 学 ，年 月 ，：民族地区健康治理法治化的历史演进、基本框架和路径启示张鑫怡收稿日期：作者简介：张鑫怡（），女，陕西渭南人，西北政法大学博士研究生，研究方向：西北地区民族宗教法律问题。（西北政法大学，陕西 西安）摘 要：依法向民族地区提供均等化、公平性、公益性、可及性以及质量优良的公共卫生服务是让作为我国公民的少数民族，确切感知“国家在场”的“日常必须”，是将抽象化的“人民性”转化为具体实践，增进“公民身份”和增强“国家认同”的重要载体。从民族地区健康治理法治化的历史演进与成就，规范、内容和治理三个维度的框架，得出民族地区健康治理法治化的路径启示：坚持党的领导是少数民族感知国家在场的根本保证；群众路线是少数民族增进公民身份意识的重要法宝；社会主义是少数民族增强国家认同的制度基础；中华民族伟大复兴和全球人权共同发展是各民族健康治理法治化的价值目标。关键词：民族地区；健康治理；法治化；路径启示；中华民族共同体意识中图分类号：文献标识码：文章编号：（），（，）：，“”“网络首发时间：2023-02-01 11:37:51网络首发地址：https:/ ”，“”，“”“”，：；：；引言党的二十大报告指出：“推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置。”“多元一体”的社会主义国家，将民族平等视为天然追求，并通过加强民族地区的健康治理作为改善民生福祉的政治举措，形塑各族群众对党、国家和中华民族发自内心的认同。按照依法治国要求，不断加强“以人民为中心”民族地区的健康治理法治化建构，不仅关系着党、国家和民族的未来，更是中国式现代化的应有之义，和实现第二个百年奋斗目标的重要基石。习近平总书记指出：“现代化最重要的指标还是人民健康，这是人民幸福生活的基础。”我国民族自治地方占国土面积约，少数民族人口约 亿，民族工作关乎国家统一与安全。“铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的纲，所有工作要向此聚焦。”年，政府工作报告中首次提出“健康中国”。年，党 中国共产党第二十次全国代表大会在京开幕 习近平代表第十九届中央委员会向大会作报告，载新华日报 年 月 日，第 版。参见常安：社会主义与统一多民族国家的国家建设（），载开放时代 年第 期，第 页。周珊珊：抓牢“现代化最重要的指标”，载人民日报 年 月 日，第 版。中华人民共和国中央人民政府：第七次全国人口普查公报，：，年 月 日访问。习近平：以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展 在中央民族工作会议上的讲话，载人民日报 年 月 日，第 版。的十九大同时提出“健康中国战略”和“铸牢中华民族共同体意识”重大论断，并将后者写入党章。年，将“中华民族”写入宪法。年，颁布基本医疗卫生与健康促进法（以下简称卫健法），为健康中国战略提供了法治保障。因此，在铸牢中华民族共同体意识的总纲领下，加强民族地区健康治理的“关键词”是“法治化”。目前，学术界关于民族地区健康权保障的学术研究主要集中于以下三个方面：一是，关于公民健康权 或健康中国战略实施中的法治问题研究；二是，关于民族地区卫生健康状况的改善研究；三是，通过问卷调查分析农村少数民族女性健康权存在的问题，从而提出完善卫生立法、健全农村医疗保障制度和加强计划生育等具有时代烙印的措施。但均没有将“民族地区”的“健康治理”聚焦于“铸牢中华民族共同体意识”的背景下来加强“法治化”构建。民族地区的健康善治离不开法治的完善。基于此，本文将从：我国民族地区健康治理法治化的背景演进和顶层设计出发，探究我国是如何搭建民族地区健康治理法治体系的框架？如何形成规范、整体、联动、共建共享的治理合力，最终实现民族地区健康水平显著提升的“外在表象”？而且要透过法治建设改善民族地区群众民生福祉的成功经验，挖掘社会主义现代化国家是如何通过理论规律和科学实践，加强构建平等团结互助和谐的社会主义新型民族关系的“内在规律”？从而使少数民族发自内心认可“五个认同”，最终为构建全球人类命运健康共同体提供中国方案和中国智慧。一、民族地区健康治理法治化的历史演进与成就健康权是 世纪 年代，因第二次世界大战中大规模的种族灭绝、人体实验等 参见宋大平：略论我国卫生法律制度对健康权的保护，载医学与哲学 年第 期，第 页；祝瑾、马晓：我国公民健康权的保护之伦理解析 基于基本医疗卫生与健康促进法，载中国医学伦理学 年第 期，第 页。参见岳远雷、姜柏生：新时代健康中国战略法治建构研究 基于医疗卫生法治化的思索，载中国卫生事业管理 年第 期，第 页；董文勇：国民健康治理顶层设计及健康基本法的战略定位，载河北法学 年第 期，第 页。参见李琦、谢红莉：浙江省少数民族地区医疗卫生现状及对策研究，载中国初级卫生保健年第 期，第 页；贾建雯、王金勇：少数民族健康素养及其影响因素概述，载健康教育与健康促进 年第 期，第 页。李玉子：农村少数民族女性健康权之保障，载第三届妇女发展与进步国际学术研讨会论文集 年，第 页。所造成的对人类尊严和人权肆意践踏的深刻反思，并随着现代医学发展和可预期寿命的提高，从生命权发展出来的第二代人权法律概念。健康权经历了从国际法扩展到国内法的发展路径，年世界卫生组织宪章最早提出了“健康”的概念，即“生理、心理与社会适应都完美（）的状态”，并且“不因种族、宗教、政治信仰、经济或社会情境各异。”年世界人权宣言首次在国际法律文件中确立了健康权的基本人权地位。年经济、社会、文化权利国际公约不仅丰富了健康权内涵，而且提出了保障健康权的步骤。随后，年消除一切形式种族歧视国际公约（第 条）、年阿拉木图宣言、年残疾人权利公约（第 条）和 年联合国土著人民权利宣言（第、条）等国际公约，均对健康权作出了相应规定。我国是世界上最早建立卫生立法的国家，但新中国成立以前历代政权的卫生立法，均为了维护统治阶级的利益，没有做到以普通百姓健康权益保障为目标的治理体系。建国后，我国民族地区健康治理法治化大约经历了如下三个阶段：参见饶浩：论国际人权法上的健康权与基本医疗卫生法的起草，载人权研究 年第 卷，第 页。，；，参见世界人权宣言第 条规定：“有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。经济、社会、文化权利国际公约第 条规定保障健康权的步骤，包括“减低婴儿死亡率和使儿童得到健康的发育；改善环境卫生和工业卫生；预防、治疗和控制传染病、风土病、职业病和其它的疾病；创造保证人人能得到医疗照顾的条件。”参见王晨光等：健康法治的基石：健康权的源流、理论与制度，北京大学出版社 年版，第 页。从立法来看，我国古代社会早期将这种侵害他人身体健康的行为视为“贼”，战国时期李悝作法经，即以赋法为第二篇，规定“王者之政，莫急于盗贼”。秦汉至北魏时期的法律都有专门的贼律。据考证，秦汉时期就有对恶性传染病患者的隔离处置，秦墓竹简法律答问中规定：“城旦、鬼薪疠，何论？当迁疠迁所。”意即服城旦和鬼薪劳役的人得了麻风病之后，应当将他们转移到疠所进行隔离。唐律疏议则在“贼盗律”之外，专门规定了“斗讼律”，细化和完善了对人身健康的立法。可见，我国通过立法对健康的保障由来已久，并一直是立法的核心内容。参见李正新：健康权史：从生命权、社会权到医疗权，载中国社会科学报 年 月 日，第 版；陈迪、胡广平：秦律死刑方式浅窥：以睡虎地秦简资料为考察中心，载山西省政法管理干部学院学报 年第 期，第 页。（一）社会主义革命和建设时期：“人人享有初级卫生保健”的民族地区健康治理法治化建设与成就建国初期，面对民族地区“缺医少药、疫病猖獗”的卫生状况，年 月，具有临时宪法性质的中国人民政治协商会议共同纲领第 条明确提出“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”要求。年 月，第一届全国卫生工作会议强调“中国是多民族的国家。少数民族地区卫生环境更为恶劣，帮助他们发展卫生事业，也应该作为我们一个重要的任务。”年 月，关于民族事务的几项决定“责成各部门重视开展民族工作决定在下半年召开有关少数民族的卫生、教育、贸易三个专业会议。”年 月，第一届全国民族卫生会议通过了全国少数民族卫生工作方案少数民族地区妇幼卫生工作方案少数民族地区性病防治工作方案等文件，为民族地区健康治理工作指明了发展方向。年，宪法第 条规定“各上级国家机关应当充分保障各自治区、自治州、自治县的自治机关行使自治权，并且帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业”。同时，中央派巡回医疗队深入民族地区，为少数民族群众赠送药品、免费治疗和开展防疫工作，在民族地区建立各级医院，援建、新建医学院校，各种方式培养医学人才和少数民族卫生干部。经过努力，民族地区卫生健例如，在解放前，新疆有 多个县完全没有医疗机构，内蒙古、青海广大农村、牧区也没有医疗机构，对此，卫生部于 年专门为新疆、内蒙古、青海少数民族地区恢复和新建 所卫生院、所医院。参见黄光学主编：当代中国的民族工作（上），当代中国出版社 年版，第 页；内蒙、康、藏、青海、新疆等地性病患者约占总人口 左右，个别地区有高达 以上。西南、中南少数民族地区疟疾肆虐，思茅、宁洱、云县、顺宁、遮放、元江、河口等县儿童有脾肿者占，血液中含疟原虫者占。痢疾、流行性脑脊、髓膜炎、白喉、猩红热、伤寒、回归热等，在少数民族地区都有流行；内蒙部分地区鼠疫还未消灭。参见贺诚：卫生部关于全国少数民族卫生会议的报告，中华人民共和国卫生部办公厅编印，载卫生法令汇编（第 辑）年版，第 页。中共中央文献研究室：建国以来重要文献选编（第一册），中央文献出版社 年版，第 页。中央人民政府卫生部：贺诚：第一届全国卫生会议总结报告，载中央人民政府卫生部卫生法令汇编（）年版，第 页。广东省人民政府民族事务委员会：中央人民政府政务院：关于民族事务的几项决定，载少数民族工作参考文件资料汇编 年版，第 页。中共中央文献研究室：建国以来重要文献选编（第五册），中央文献出版社 年版，第 页。参见黄光学主编：当代中国的民族工作（上），当代中国出版社 年版，第 页。康事业迅速发展，人口大幅增长。此阶段全国的健康治理法治化属于初步阶段，颁布了涵盖计划免疫、食品安全、医院管理、传染病防控等多领域的第一部法律，结合上述民族地区颁布的法规政策，标志着我国民族地区健康治理走向法治化正轨，促使我国建立起初步公共卫生制度体系，迅速遏制天花、鼠疫、血吸虫病等流行病，全国人均预期寿命由新中国成立之初的 岁提高到 年的 岁，据统计，民族地区医疗卫生机构由 年的 个增长到 年的 个，创造性地建立了以农村合作医疗和城乡三级医疗网为代表的公共卫生服务体系，实现了“低水平、广覆盖”“重基层、预防为主”“人人享有初级卫生保健”的健康目标，取得了“低收入发展中国家举世无双的成就”。而且，建国初期民族地区健康治理取得的成绩远远超过其本身意义，“成为消除民族隔阂、促进民族团结的有力武器，增强少数民族群众对新中国的向心力”。（二）改革开放和社会主义现代化建设新时期：“效率和公益并重”的民族地区健康治理法治化建设与成就改革开放后，党的十四大提出建立社会主义市场经济的目标，工作重点转向现代化建设，党的十五大确立了建设社会主义法治国家的基本方略，市场机制和法制建设被引入公共卫生服务供给领域。年，卫生部、国家民委、教育部印发关于加强少例如，年全国第一次普查人口统计我国少民族人口为 万余人（全国第二次人口普查是年），年全国第三次普查人口时我国少数民族人口数量已增长为 万人，年间年平均递增，高于汉族人口同期增长率 。少数民族人口的发展一方面说明卫生健康治理的成效，另一方面反映了当地社会生产生活的进步，是民族繁荣发达的重要标志，为我国民族地区社会的全面发展奠定了必要基础。参见吴可夫：新中国社会主义卫生事业和防疫体系的创立与发展，载当代中国史研究 年第 期，第 页。例如，年新中国第一部卫生法律中华人民共和国国境卫生检疫条例；年新中国第一部计划免疫方面法令种痘暂行