面向共同富裕的西部大开发：政策嬗变与推进路径_单菲菲.pdf

年 月 山东行政学院学报 第 期 总第 期 面向共同富裕的西部大开发：政策嬗变与推进路径单菲菲，石 浩（兰州大学 管理学院，兰州）摘 要新时代推进西部大开发形成新格局是实现共同富裕的应有之义。在阐释两者存在互促逻辑的基础上，对西部大开发的政策嬗变历程及其内在逻辑进行梳理是一项重要议题。选取政策系统中的价值取向、内容分布和工具选择三个关键要素构建分析框架，采用政策文本分析方法对西部大开发战略的节点性政策进行系统解读，从历时性和共时性两个角度描绘出西部大开发战略“缘何做”“做什么”“如何做”的基本图景，发现其政策嬗变逻辑为价值形塑化、区域联动化、议题序构化、工具协同化和工具调适化。以推动西部大开发实现共同富裕的路径选择包括统筹区域联动发展、促进城乡融合发展、强化民生保障建设和发挥文化育人作用。关键词共同富裕；西部大开发；区域协调；政策文本分析；政策变迁 中图分类号 文献标识码 文章编号（）一、问题提出 年 月，国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见再次引发实践部门与学术界对西部大开发及共同富裕战略的热议。党的二十大报告指出，要“扎实推进共同富裕”，共同富裕是社会主义的本质要求，体现发展性、共享性和可持续性的统一。共同富裕的重难点在西部地区，实现共同富裕的重要着力点之一就是缩小地区差距，塑造区域协调发展新格局。西部大开发对实现共同富裕、解决我国区域间发展不平衡不充分问题发挥着重要作用，两者在战略目标、基本原则、实施路径上具有统一性和融通性。自 年国务院首次召开西部地区开发会议标志着西部大开发战略迈出实质性步伐以来，国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知、党的十九大报告、中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见等一系列政策面向实现共同富裕的应然要求，部署了西部地区各项事业的发展框架和行动指南。西部大开发战略成为共同富裕进程中的重要一环，但西部地区发展不平衡不充分的矛盾依然十分突出，尤其是相较于共同富裕的要求还有一定差距。因此，面向“扎实推动共同富裕”这一命题，新时代推进西部大开发形成新格局应当兼具更广泛的历史意义。西部大开发战略二十余载历程中，制度资源配置、政策效应分析、政策渐进调适是内演于西部大开基金项目国家社科基金一般项目“共建共治共享格局下的民族互嵌式社区绩效治理研究”（）；兰州大学研究阐释党的二十大精神专项课题“党建引领下的西部地区基层治理创新研究”（）。作者简介单菲菲（），女，政治学博士，兰州大学管理学院教授、博士生导师，研究方向为城乡基层治理；石浩（），男，兰州大学管理学院硕士研究生，研究方向为城乡基层治理。郁建兴、任杰：共同富裕的理论内涵与政策议程，政治学研究 年第 期。李实：共同富裕的目标和实现路径选择，经济研究 年第 期。马子红：陆海新通道建设与西部开发格局重塑，思想战线 年第 期。发研究中的三条主线。既往研究为超大型国家区域协调治理的本土理论体系构建提供了有益启示，但也留存了对这一研究问题继续探讨的空间。一是从共同富裕这一终极目标出发系统剖析西部大开发，解析两者内嵌的互促机制和联动机制的研究较少；二是已有研究多关注宏观制度的设计与运行，较少通过政策文本分析方法对西部大开发的节点性政策进行系统解读，探求其结构化的演化逻辑。为增进对于共同富裕与西部大开发之间内在关联的理论认知，基于政策文本视角的梳理亟需且必要。当前，西部大开发实践早已超越经济开发本身，其政策实践中形成的价值导向与协调机制有助于补强共同富裕全局中的“短板”。基于此，本文从共同富裕的视角出发，采用政策文本分析方法，选取西部大开发节点性的中央层面政策文本，通过分析框架的构建对政策文本展开多维度分析，旨在厘清共同富裕目标导向下西部大开发政策嬗变历程及其内在逻辑，提出在实现全体人民共同富裕进程中推进西部大开发形成新格局的路径选择，助益共同富裕与西部大开发的理论与实践。二、研究设计：政策文本分析框架的构建本文立论的基点是遴选政策特征要素并构建政策文本分析框架。结合政策体系特征的已有研究以及西部大开发政策现实的场景化调试，采用政策文本分析方法对西部大开发战略的节点性政策进行系统解读。（一）分析框架宏观来看，政策的价值层面和事实层面既相互区隔又相互贯通，两个范畴共同形构政策的整体体系。价值层面处于政策体系的内核，是事实层面的动力源泉，事实层面则是价值层面的现实支撑。因此，政策文本研究应将价值层面和事实层面综合起来。具体来说，政策价值取向是政策价值层面的具化，决定了政策干预的范围及具体政策工具的选择，即政策内容分布与政策工具选择。政策内容分布一定程度上为政策价值取向提供现实反馈，揭示政策议题偏好和注意力分配。政策工具既是为实现政策变现而采取的一系列手段、技术和方法，又是政府将政策意图转变为政策执行的中介环节。政策内容分布和政策工具选择存在双向关联，即政策内容分布干预并塑造政策工具选择的组合形态，政策工具选择为政策内容的变现提供操作化的手段与途径。基于此，本文建构政策“价值取向内容分布工具选择”的分析框架（见图），以展现西部大开发“缘何做”“做什么”“如何做”的基本图景。图 政策文本分析框架面向共同富裕的西部大开发：政策嬗变与推进路径傅广宛：中国海洋生态环境政策导向（），中国社会科学 年第 期。王再进、徐治立、田德录：中国科技创新政策价值取向与评估框架，中国科技论坛 年第 期。颜学勇、周美多：社会风险变迁背景下中国社会政策的调整：价值、内容与工具，广东社会科学 年第 期。（二）研究方法与研究工具公共政策受到制定过程中程序性、规范性的约束，具有一套标准化的形式特征和内容结构，这可为回溯性发掘政策的价值理念、领域偏好和工具组合等方面提供“切口”。内容分析法旨在客观解读文本特征，探究政策深层次的逻辑与动机，跨越文本内容的表征性符号信息进一步揭示本质问题。作为重大国家战略，西部大开发需通过公共政策来实现有效落地，而通过对政策文本的精细剖析能够进一步认知政策的意涵及嬗变规律。内容分析方法在诸多政策领域进行了广泛应用与拓延，充分证明了该方法具有较强的适用性与科学性。因此，本文采用内容分析方法，运用 软件作为分析工具，通过 软件的“词频”统计、“节点”创建和“矩阵编码”等功能，厘清文本信息间的复合关联。（三）文本选择本文政策文本选取于中国政府网等官方网站。通过文本检索可知，西部大开发战略中央层面的政策起始于 年出台的国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知，该文件首次将西部大开发战略纳入我国现代化战略中，为后续相关政策起到了指引作用。年，国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见指出进一步推进西部大开发所面临的矛盾与问题。年，中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见明确“年是实施西部大开发战略 周年，今后 年是深入推进西部大开发承前启后的关键时期”，制定了 年和 年的阶段目标。年，中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见指出“强化举措推进西部大开发形成新格局”，制定了西部大开发战略 年总体目标。上述四份文件作为西部大开发战略最重要的政策部署，不仅较好呈现了战略的全貌，而且清晰反映出这一战略“开始实施进一步推进深入实施形成新格局”的演进样态。基于此，本文选择上述四份政策作为研究文本。三、政策嬗变：西部大开发战略的政策文本分析（一）政策价值取向分析政策价值取向发挥了“缘何做”的引领作用。高频关键词能够在较大程度上反映政策价值取向，因此，本文借助词频分析深入发掘西部大开发政策价值取向。一是以内容相关性和出现位置的规范性为原则，逐篇选取政策文本中体现价值取向的语句，形成政策价值取向分析文本。二是因多字词组会干扰软件的分词与统计，故在使用 软件词频统计功能的基础上，加入人工筛选环节，提炼政策价值取向分析文本中的高频词。三是剔除类似于“西部”“开发”“实施”等词频较高但分析意义较小的词语，形成反映西部大开发政策价值取向的 个高频词（见表）。表 政策价值取向的关键词词频统计结果序号关键词词频序号关键词词频序号关键词词频序号关键词词频经济区域协调基本公共服务民族团结生态基础设施社会稳定可持续发展开放小康社会创新民生改革产业自我发展能力人才人民现代化市场高质量发展山东行政学院学报 年第 期涂端午：教育政策文本分析及其应用，复旦教育论坛 年第 期。单菲菲、张雅茹：边疆民族地区对口支援政策的结构特征与历史演进 基于 年的政策文本量化分析，中南民族大学学报（人文社会科学版）年第 期。通过关键词频统计发现，西部大开发政策面向共同富裕的根本要求，具有六个明显的价值取向。一是保障安全稳定，从“社会稳定”“民族团结”等关键词中得以体现。西部大开发既需解决西部地区的经济发展阻滞问题，又需回应社会稳定与安全问题，西部地区的安全稳定是西部大开发战略顺利实施的前提基础。二是激发内生动力，涉及“自我发展能力”“人才”“产业”“基础设施”“市场”等高频词。表明西部大开发将人才培养、科技进步、市场培育作为西部地区提升内生动力的重要途径，以增长方式的转型升级来实现地区内生发展。三是加强东西互动，从“区域协调”等关键词得以反映。西部大开发战略作为区域发展总体战略中“四大板块”之一，增强区域发展的协调性、塑造东西部协同互补格局是其必然要求。四是提升民生福祉，从“小康社会”“人民”“基本公共服务”“生态”“可持续发展”等关键词中得以概括。改善民生是西部大开发战略的出发点和落脚点，集中体现于全面建成小康社会的阶段性任务上，体现在基本公共服务完善和生态环境改善等方面。五是促进内外开放，可以从“开放”“改革”等关键词中总结出。西部大开发的核心举措是以对内改革、对外开放提高西部地区开放水平。六是实现西部现代化，主要体现在“现代化”“高质量发展”“创新”等关键词。西部地区现代化是我国现代化战略的有机构成和薄弱短板，将西部地区现代化作为远景目标是现代性的逻辑延展和价值性的发展旨要。图 西部大开发政策价值取向演化轨迹基于西部大开发政策的复合型价值结构，四个节点性政策中的价值取向非简单的替代关系，而是存在内生性演化与创造性转化的渐进跃迁逻辑，表现在三个方面（见图）。一是六个价值取向持续于西面向共同富裕的西部大开发：政策嬗变与推进路径部大开发廿载历程中，政策价值取向呈现“维度稳定、渐进深化”的总体态势，说明西部大开发政策价值取向具有较强的稳定性和接续性。二是目标定位从“速度”优先到“速”“质”并重。在战略初期，西部大开发强调速度导向，主要通过“优势产业”“经济总量”等方面的快速发展与增长，提高西部地区发展的“加速度”。随着战略的长期推行，西部大开发提出“坚持推动高质量发展，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局”。在关注发展速度提升的同时，更强调质量导向与可持续导向，将其作为推进西部大开发形成新格局的必然要求。三是举措设计从单向发力到系统协同。西部大开发战略初期分别从经济发展、生态环境保护和社会进步三个方面单向发力，但随着跨域性且相互抵牾的治理难题频出，开始转向从“经济发展与环境保护、社会进步协调推进”的系统论视角出发，设计多措并举的系统机制。（二）政策内容分布分析政策内容回应了“做什么”的关键问题。在政策文本分析中，对某项政策内容的强调意味着政府对该内容领域具有较高强度偏好。通过引入时间维度对政策内容分布数量予以统计可以实现政策议题变迁和政策偏好变化的“可视化”度量。本文将反映西部大开发政策内容分布的原始文本导入 软件中进行编码，编码结束后得到 个文本条目，经过进一步整合归总得到 个次级内容，次级内容又可以归纳为 项内容分布，得到政策内容分布的编码结果（见表）。表 西部大开发政策内容分布的编码结果内容分布次级内容文本条目产业体系和市场体系完善产业发展大力发展特色农业；发展特色优势产业，增强自我发展能力；推动形成现代化产业体系优化市场环境大力改善投资的软环境；运用价格和收费机制进行调节；深化要素市场化配置改革；努力营造良好营商环境金融财税支持加大金融信贷支持；实行税收优惠政策基础设施建设工程建设与设施完善优先安排建设项目；继续加快基础设施重点工程建设，为西部地区加快发展