美国新政时期的规划治理转型_万雍曼.pdf

105美国新政时期的规划治理转型万雍曼 武廷海美国新政时期的规划治理转型TRANSFORMATION OF PLANNING GOVERNANCE DURING THE NEW DEAL PERIOD IN THE UNITED STATES万雍曼 武廷海WAN Yongman;WU Tinghai【摘要】美国新政时期，联邦政府第一次运用“国家规划”来干预资源配置，规划成为国家治理工具。国家资源规划委员会作为国家规划的主要推行机构建立了包含生态保护、资源开发、经济建设和社会保障等方面的多元目标，以及包括全国、区域、州和城市多个层级的规划体系。在美国自由体制下，国家资源规划委员会仅存续了十年，但是体现了规划从物质建设、技术工具到社会经济综合规划、公共政策的转折性变化，美国空间规划体系雏形初现。剖析美国国家资源规划委员会的演进历程、组织架构和规划内容，探讨国家规划成败的经验，以期对中国规划体系改革，以及国际规划历史与理论研究有所裨益。【关键词】美国；国家资源规划委员会；空间规划；规划史；规划治理ABSTRACT:During the New Deal period in the United States,the federal government,for the first time,used“national planning”to intervene in resource allocation,making planning a tool of national governance.The National Resources Planning Board(NRPB),as the main enforcement agency of national planning,established a planning system with multiple objectives and covering four levels of nation,region,state,and city.Although the NRPB had existed for only ten years under the American Liberty System,it demonstrated the transition of planning from focusing on physical construction to acting as socio-economic comprehensive planning and from a technical tool to a public policy,and it led to the formation of American spatial planning system.This paper analyzes the evolution,organizational structure,and planning content of the NRPB,and discusses the experience and lessons of the national planning,hoping to provide useful reference for the reform【作者简介】万雍曼(1993-)，女，清华大学建筑学院博士研究生。武廷海(1970-)，男，博士,清华大学建筑学院教授、城市规划系主任,中国城市规划学会理事，本文通信作者。【修改日期】2022-08-21【文章编号】1002-1329(2023)01-0105-10【中图分类号】TU984.11+3【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20230111aof Chinese planning system and the research on the historical and theoretical development of international planning.KEYWORDS:the United States;National Resource Planning Board;spatial planning;planning history;planning governance伴随着城市化进程的快速发展，20世纪初，美国的规划事业进入鼎盛时期，受当时欧洲规划学术的影响，其主要关注城市形态设计1。20世纪30年代，面对经济大萧条的巨大冲击，罗斯福政府选择“国家规划(National Planning)”作为化解危机的重要工具，运用政府权力对国家资源进行了调配，推动了规划由物质建设转向社会经济综合规划建设，导致规划的公共政策属性增强，美国国家规划体系初现雏形。在这一转型过程中，国家资源规划委员会(National Resource Planning Board，以下简称NRPB)发挥了关键作用。作为美国历史上第一个运用中央权力干预资源配置的规划机构，NRPB在其十年生涯中开展了从国土开发、区域协调到城市复兴、社区参与等不同层面的规划工作，在应对国家问题时表现出空前的灵活性与创造性2。芒福德(Lewis Mumford)认为，NRPB的规划工作代表了当时解决地域问题的新方向3。弗里德曼(John Friedmann)提出，这一时期的规划代表了资源开发的新思潮4。国内学者在引介美国规划史时也指出，NRPB综合性规划的制定意味着美国全面系统规划的开始5，它所建立起来的规划制度直接影响了美国规划事业的发展6。当前，我国正处于规划体系改革的关键期。中共中央 国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见提出，要求建立统一的国家规划体系；中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见提出构建“五级三类”国土空间规划体系基106城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第1期 VOL.47 NO.1 JAN.2023F o r e i g n P l a n n i n g国外规划国家规划委员会(NPB)国家资源委员会(NRB)国家资源委员会(NRC)国家资源规划委员会(NRPB)起止时间1933.7.20-1934.6.301934.7.1-1935.6.71935.6.8-1939.6.301939.7.1-1943.8.31法律基础工业复兴法案工业复兴法案紧急救济拨款法案改组法就业稳定法资金来源公共工程拨款紧急救援基金紧急救援基金拨款、紧急救援基金性质行政分支机构独立行政机构独立行政机构总统咨询机构主要贡献依托自然资源的公共工程和交通工程由自然资源工程拓展到社会经济规划开 展 国 家 资 源 综 合 规划，系统发展了区域规划和城市规划国家资源综合规划、国防和战时规划、战后规划表1 NRPB演进历程Tab.1 Evolution of the NRPB资料来源：笔者自绘。本构架。随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，国家规划体系需要不断地结合规划实践加以完善，以便更好地发挥空间治理工具的效用。尽管存在基本国情和文化传统等方面的显著差异，美国国家规划经验不可照搬，但是NRPB的全国规范性规划实践中蕴含的运作机理与制度创新仍然可以为我们进一步完善规划体系提供有益参考和启发。本文剖析NRPB的演进历程、组织架构和规划内容，探讨NRPB及国家规划成败的经验，以期对中国规划体系改革，以及国际规划历史与理论研究有所裨益。1 国家规划浮现的社会政治背景1929年，美国陷入了历史上空前的经济大萧条局面。面对史无前例的社会经济危机，罗斯福“新政”主张强化政府职能，由此，国家干预思想下的“国家规划”因势而兴，NRPB也在此背景下诞生。1.1 区域发展失衡亟待国家统筹美国国土辽阔、区域资源禀赋，经济社会发展差异较大。20世纪30年代，美国绝大部分工业集中在东北部地区，相对落后的传统农业区集中在西部和南部。此前，在联邦体制下未制定国家层面的区域政策，导致各州在经济发展和争取联邦援助方面存在大量竞争。面对社会经济困境，西部和南部地区遭受的打击更为沉重，不仅加剧了不平衡的空间格局，而且滋生了不安定的政治环境，亟待创造出一种可以统筹全域的变革。1.2 经济和生态危机呼吁国家干预经济危机使美国失业严重、贫困加剧、社会局势动荡不安、资本主义制度濒于崩溃。与此同时，生态环境不断恶化，整个20世纪30年代的美国各地持续发生着干旱、尘暴和洪水灾害。面对经济萧条和生态恶化带来的巨大冲击，有限政府难有作为，各州县颇感无力，亟需联邦政府伸出救援之手。1.3 新政改革及国家规划诞生市场失灵引发了资本主义世界对古典自由主义以来自由放任和无计划调节制度的反思。罗斯福宣布实施“新政”，强化政府的经济和社会职能，使政府从资本主义的“守夜人”转变为国民经济全方位的干预者。罗斯福智囊团的核心成员特格韦尔(Rexford Tugwell)提出，“规划(Planning)”是与立法、行政、司法并列的政府的“第四种权力(The Fourth Power)”，认为必须利用政府权力对国家资源进行调配，倡导由中央集中提出规范性规划7。在这一意识形态影响下，美国历史上首次重视并广泛应用国家规划，成立了历史上第一个联邦规划机构NRPB，推动了国家规划的有效运行。2 NRPB演进历程与组织构架2.1 NRPB十年变迁NRPB自诞生之日起就处于激烈的机构变革之中，在十年间经历了4次重组，其性质和工作内容也相应地发生了变化，可以总结为3个阶段(表 1)。(1)行政分支机构：1933年，联邦公共工程管理局(PWA)成立分支机构国家规划委员会(National Planning Board，NPB)，主管自然资源和交通相关的公共工程。(2)独立行政机构：1934年，为了实现制定国家长期发展规划的目标，罗斯福将NPB升级为内阁级机构国家资源委员会(National Resources Board，NRB)，工作内容从公共工程建设扩展到社会经济发展领域8。不久，NRB与咨107美国新政时期的规划治理转型万雍曼 武廷海图1 NRPB组织架构Fig.1 Organizational structure of the NRPB资料来源：笔者自绘。询委员会合并改组为国家资源委员会(National Resources Committee，NRC)，系统开展区域规划和城市规划工作。(3)总统咨询机构：1939年，罗斯福建立总统办事机构，NRPB隶属其下，延续了NRC的职责并直接对总统负责。随着新政目标由经济复兴转向结构性改革，NRPB完成了从分支机构到总统直接领导的地位转变，“国家规划”逐渐深入社会治理之中。然而，NRPB的规划工作引起了国会和其他行政部门的不满，到1943年因国会停止拨款而瓦解。2.2 NRPB组织架构纵观NRPB十年发展史，其组织架构基本稳定，由总体性政策指导部门统领，纵向形成联邦、区域、州和城市4级规划体系(图1)。联邦一级由中央办公室负责，下设3个子部门，分别进行经济趋势和政策研究、空间资源研究、公共工程项目建设。随着规划职能的发展，又新增了区域事务部(负责联系各区域组织)、城市规划部，出版部、管理部和战后规划部9。区域一级有9个常设性区域规划委员会(最初设立12个，1937年调整为9个)，隶属于NRPB，主要负责州际规划统筹与协调。州政府指定州规划委员会，并督促地方成立城市规划委员会。州和城市规划委员会在法律上保留完全的自主性。尽管NRPB不主导地方规划，但通过财政和技术支持极大地刺激了地方规划。19341942年，州规划委员会从8个增长到45个，19201937年，城市规划委员会从约200个增长到1073个10-11。此外，NRPB还设置了技术委员会和咨询委员会，由官员、学者和企业家等组成。3 国家规划主要内容NRPB认为，在没有规划的情况下现代社会无法持续运转，因此，建立了以国家资源为对象，包含生态保护、资源开发、经济建设和社会保障等方面的多元目标，以及包括