美国国家步道建设经验及启示_孙婷婷.pdf

第 卷第期 体 育 教 育 学 刊 年月 收稿日期：第一作者简介：孙婷婷（），硕士研究生，研究方向：体育产业与体育场馆运营管理。通讯作者简介：陈元欣（），博士，教授，研究方向：体育产业与体育场馆运营管理。美国国家步道建设经验及启示孙婷婷，陈元欣（华中师范大学 体育学院，湖北 武汉 ）摘要：系统梳理美国国家步道规划与建设的相关经验，主要包括：依法保障步道建设，鼓励社会力量投入；细分步道类别，明确步道设立规范；注重步道的科学规划与合理设计，提升步道品质；制定步道建设规范，促使步道建设标准化；设立步道开发级别，规定步道预期建设标准等。在从经济、社会和生态三个方面阐述其实施效益的基础上，提出对我国国家步道建设的启示：构建系统化政策体系，以高效能治理助推可持续发展；拓展国家步道建设资金筹措渠道，引导社会力量投入；分级分类规划设计步道，增强步道建设的科学性与合理性；细分步道开发级别，满足人们多样性的游憩需求；发挥步道的联动和辐射带动作用，赋能乡村振兴。关键词：国外体育；美国国家步道；步道建设；群众体育；户外活动中图分类号：文献标识码：文章编号：（）孙婷婷，陈元欣美国国家步道建设经验及启示体育教育学刊，（）：国家步道作为人们户外活动的空间载体能够有效促进全民健身、壮大体育及相关产业、促进城乡融合、实现生态资源的保护与开发等，完备的国家步道网能够带来显著的社会效益、经济效益和生态效益。基于我国城市化的不断发展和城镇居民参与户外活动的需求呈现快速增长态势，国家步道建设被提上日程。年，中国登山协会首次颁发了 国家登山健身步道标准实施细则，从此国家登山健身步道的规划、设计、建设有了标准依据。年，原国家林业局开始酝酿国家森林步道的规划和建设工作，经过两年的探索后颁布了 国家森林建设规范，规定了国家森林步道建设的一般性要求、现状调查评价、步道选线、修建维护、配套服务等。截至目前，国家林草局已公布 了 批 共 条 国 家 森 林 步 道，全 长 超 过 公里。年国家体育总局、发展改革委等 部门联合印发了 百万公里健身步道工程实施方案，不断推进国家登山健身步道系统的建设与完善，自 年宁海国家登山健身步道建成后，先后在浙、晋、冀、桂、鄂、新、湘等省、自治区建成 个国家登山健身步道示范工程，总里程达 公里。随着国家步道的不断发展，国家出台了系列相关政策积极支持国家步道建设。年月，国务院关于印发全民健身计划（年）的通知指出制定国家步道体系建设总体方案和体育公园建设指导意见，督导各地制定健身设施建设补短板五年行动计划，实施全民健身设施补短板工程；年月，国务院关于印发“十四五”旅游业发展规划的通知 中提出依托森林等自然资源，引导发展森林旅游新业态新产品，加大品牌建设和标准化力度，有序推进国家森林步道建设；年月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见 中，提出制定国家步道体系建设总体方案和建设指南，支持依法利用林业生产用地建设森林步道、登山步道等健身设施。目前，国家登山健身步道和国家森林步道建设正在稳步推进，但从整体上看，我国国家步道建设尚处于起步阶段，尽管其发展较为迅速，但是还未形成体系，存在理论研究薄弱、政策体系不完善、顶层设计滞后、连通性差、种类趋同、设计规划不合理等问题。而美国于 世纪初开始探索国家步道建设，到目前为止建成了世界上最完备的国家步道体系，不仅满足了市民户外活动的需求，促进了体育及相关产业的发展，并且依托步道加强城乡之间的互动，增加就业机会，推动欠发达地区和老工业城市经济的发展，其部分经验值得中国借鉴。因此，本研究通过聚焦美国国家步道建设的相关经验，梳理其建设与发展的底层逻辑，提出相应启示，以期为我国国DOI:10.16419/ki.42-1684/g8.20220830.001第期孙婷婷，陈元欣：美国国家步道建设经验及启示第 卷家步道建设与发展提供经验借鉴。美国国家步道规划和实施的背景 世纪 年代，随着城市人口的增长，美国迫切地想要拓展户外活动空间。年，美国国会成立户外游憩资源审查委员会（：），对全国范围内的户外游憩需求进行研究，并于 年的研究报告中指出，的美国人都参加某种形式的户外休闲活动，其中徒步在所有户外休闲活动中排名第二，但当前户外活动空间并不能满足人们的需求，开辟新的游憩空间显得尤为必要。年月日，约翰逊总统发表“自然美”的讲话（），呼吁在全国范围内复刻阿帕拉契亚步道，意图建立一个步道体系来保护自然环境，为推动国家步道的发展营造了良好的环境。年月，内政部下属的户外游憩办公署率先在全国范围内开展步道调查研究，以此来回应约翰逊总统的讲话。年 月日，国会通过了 国家步道体系法案 并将其签署为法律，以立法的形式保障步道在户外游憩资源中的地位，为其可持续发展奠定了基础。城市化催生户外活动美国抓住第二次工业革命的历史机遇，通过内需主导式经济发展模式实现了“跳跃式发展”，带动了新兴工业部门的迅速崛起。随着工业化进程的加快，有力地促进了美国的城市化水平，到 年，美国的城市化率达 ，步入城市化基本完成的国家行列，但城市化质量较低，大量移民涌入城市带来一系列社会问题和生态问题，出现了诸如环境污染、资源短缺、住房紧张、交通拥堵、犯罪率升高等亟待解决的问题，城市精神文明和生态文明的系统工作完全滞后于城市化的发展，违背人们追求高质量高品质的生活愿景，同时，激发了人们回归自然的愿望，为户外运动的开展提供了一种可能。自然环境和自然资源的保护与开发由于工业化和城市化进程的加快，美国的自然资源遭到巨大的破坏和浪费。世纪末 世纪初，日益严重的环境危机使美国政府、环境保护主义组织及个人开始转变对待自然的传统观念，积极探索人与自然和谐共生之道，掀起了一场以保护自然资源为目的的环保运动。世纪 年代以后，环保运动不仅关注荒野和自然资源，还关心影响人类健康和生存的一切外部因素，诸如空气质量、水质、职业健康与安全、工业污染、城市污染等，这大大地拓宽了环境概念的外延和环境保护的范围。环保运动的有序发展逐渐更新了民众对待自然的态度，人们开始认识到对自然资源和环境的开发要以保护为前提。与此同时，国家意识到环境保护已经成为跨部门的、以保护生态系统为导向的、综合性的整体行动。在此背景下，美国国家公园管理处、土地管理办公署、美国国家森林管理处等相关部门联合起来，使具有保护并有效开发自然资源与环境的国家步道体系应运而生。法律制度的保障美国国会于 年 月日正式通过 国家步道体系法案（），该法案规定了 国 家 步 道 由 国 家 风 景 步 道（）、国 家 休 闲 步 道（）、连接步道或边道（）三类步道构成，旨在满足日益增长的城市人口对户外运动的需求，促进国家户外游憩资源保护与开发，使人们更好地体验和欣赏自然风景和历史文化资源。法案明确了国家步道的设立标准，对于步道的建设与管理作出详细的顶层设计，为国家步道的规模化、体系化发展提供了法律保护。为保障美国步道体系法案的贯彻执行，国会出台了更具操作性的法律文件细节协议，旨在协调相关机构之间的合作，确定国家步道管理机构在行政和管理方面的作用和责任，重申各个机构有责任为了实现公共利益在多个司法管辖区的所有组织级别中积极地进行协调配合与精密合作，并支持国家步道管理机构与国家步道的合作伙伴开展相关合作以促进国家步道的可持续发展。美国国家步道建设经验 依法保障步道建设，鼓励社会力量投入自国会于 年正式颁布国家步道体系法案之后，国家步道的规划、建设、管理逐渐走上了程序化、精细化、法制化的道路。该法案的主要目的是通过建立一个全国性的步道体系来满足人们日益增长的户外休闲活动需求，并为实现这一目标作出行动指南，进一步鼓励和协助志愿者参与步道的规划、开发、维护和管理当中。国家步道建设作为一项社会公益性事业，如果仅依靠政府资金和力量，步道的建设、管理和维护很难得到可持续发展。因此，美国国家步道在建设过程中不仅利用政府制定的税收减免优惠政策与非营利机构合作，而且主动拓展步道资金来源，通过研究报告、媒体宣传等形式展示国家步道愿景，以此吸引企业投资、个人捐款和广告合作。根据 年美国步道年度报告，美国步道与 多个非营利性质的社会组织建立合作伙伴关系。以阿帕拉契亚风景步道为例，通过建立一个自上而下的“合作管理系统”，包括国家公园管理局、美国林务局、众多其他联邦机构、第期体育教育学刊第 卷非营利性的阿帕拉契亚步道保护协会以及 个以志愿者为基础的步道维护俱乐部，促进阿帕拉契亚步道的健康可持续发展。美国步道的发展也得益于拥有法律制度保障的志愿者精神，在 国内志愿服务修正法 国家和社区服务法案 全美服务信任法案 以及 志愿者保护法中对志愿者的各项权益进行明确规定，并不断丰富其权益内容，再加上徒步旅行是美国人最常见、最热爱的户外活动，公众接受并乐意参与步道的规划、建设、管理与维护工作。根据 年美国国家步道体系协会的合作组织报告，国家风景步道和国家历史步道的非营利组织志愿者共同贡献了超过 万小时的志愿者时间，捐赠价值将近 万美元。细分步道类别，明确步道设立规范随着时间的推移，美国国家步道建设趋于完善。根据步道的不同功能与特征可分为：国家休闲步道（）、国家风景步道（）、国家历史步道（）、连 接 步 道 或 边 道（），除此之外，还包括州和大城市地方步道。国家休闲步道是指在城市或近郊为人们提供户外活动所需的游憩廊道。国家风景步道是指在沙漠、沼泽、草原、山脉、峡谷、河流、森林或其他具有显著的国家“自然地理区域”特征的地区，为人们提供保护和享受自然风景、历史文化的通道。国家历史步道是指具有国家历史意义和历史价值的旅游路线，对其相关遗迹和文物进行保护并对公众开放。连接步道与边道是指为公众提供进入其他三类国家步道的步道通道，或者是将其他三类国家步道相连接。根据步道的授权机构不同可分为：国家级和地方级。等级较高的国家级风景步道和历史步道是由国会亲自授权和指定，在修建之前，国会通常让内政部长和农业部长提交步道设立申请书和可行性研究，以严格的设立要求衡量建设一条步道的必要性（见表）。等级较低的国家级休闲步道和连接步道与边道则是由内政部长和农业部长在征得联邦政府机构、州政府的同意后授权并指定，新纳入的步道必须符合法案以及各部门制定的设立标准。属于地方级的州和大城市步道由州和地方政府指定，经内政部长批准后，可作为全国步道体系的一部分。由此可见，美国分级分类划分步道的举措为建立庞大的步道体系奠定了基础，满足人们的户外休闲活动的个性化需求，对提升人们的幸福感和获得感有重要意义。表美国国家风景步道和国家历史步道设立步骤设立步骤具体内容提交国家步道建设申请书提出申请国家风景步道和国家历史步道都需要提交一个包含新设置或修订步道体系的必要性、意义、目的、设置的价值与定位，与已有步道体系整合的方式和计划等内容的说明书。可行性研究（通常由国家公园管理局进行）为确定将新增步道指定为国家风景步道或国家历史步道的可行性和可取性，必须由内政部和农业部与其他步道相关联邦机构的负责人协商，并与相关的州和地方政府机构、公共和私人合作伙伴以及有关的土地所有者和土地使用者合作，进行必要的可行性研究或国会授权的其他研究。步道最终设立与否是根据步道线路开发在物理和财政两个层面上是否可行来确定。国会立法通过若步道线路开发具备物理可能性和财政可行性，国会则通过颁布法案将其纳入步道体系。建立咨询委员会 编制综合规划自步道纳入国家步道体系之日起一年内应建立步道咨询委员会管理该步道相关协商事务。此外，自步道立法颁布之日起两个完整的财政年度内，由内政部的步道管理机构与相关联邦机构、州和地方政府共同制定一份关于这条步道的线路选取、管理、开发和使用的全面计划，并提交至内政委员会、众议院岛屿事务、能源委员会和参议院自然资源委员会。资料来源：据 年美国国家步道体系修正法案原文整理。注重步道的科学规划与合理设计，提升步道品质步道的规划水平决定了步道的科学性和合理性，直接影响步道使用者的参与体验感与满意度。美国国家步道以为步道使用者提供高质量服务为目标，设立步道管理目标（），其内容包括步道基本原则、游憩机会谱分类、旅行管理战