美国《芯片与科学法》及其影响分析_薛澜.pdf

国际经济评论美国 芯片与科学法 及其影响分析*薛澜魏少军李燕贺俊罗长远余振杨荣珍美国于2022年8月推出的芯片与科学法，试图重构全球集成电路产业链和创新系统，并推动全球半导体产业链和创新网络实现“美国中心化”和“去中国化”。该法对全球芯片企业形成了选边站队的压力，以芯片为代表的高科技产业链正由全球化、一体化的分工协作网络，走向本土化、区域化、并行化。该法还改变了美国科技政策的传统社会契约，对美国以及全世界的科技创新产生重大影响。面对美国的极限打压，中国应始终坚持高水平科技自立和开放发展的方向不动摇，超越传统的产业政策思维，建立并实施新型举国体制，完善自主开放的信息技术产业生态，在社会主义市场经济条件下加大创新投入。关键词：芯片技术 科技政策半导体产业链创新网络 中美博弈美国芯片与科学法与中美科技竞争薛澜（清华大学公共管理学院教授/苏世民书院院长，清华大学中国科技政策研究中心主任）2022年8月，经过18个月的努力后美国芯片与科学法获得通过，并由美国总统拜登（Joseph Robinette Biden）正式签署生效。该法部分内容源于2021年美国国防授权法授权支持的半导体研发和生产项目，但该项目实际上并未得*本文系国家社会科学基金重大项目“贸易壁垒下突破性创新政策体系建构研究”（项目编号：20&ZD108）、国家社会科学基金重大项目“全球产业链重构对全球经济治理体系的影响及中国应对研究”（项目编号：21ZD&075）、国家自然科学基金面上项目“中国外资撤资的动因、效应及政策研究”（项目编号：71873037）、教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中美经贸合作重大问题研究”（项目编号：18JZD034）、国家社会科学基金重大项目“一带一路相关国家贸易竞争与互补关系研究”（项目编号：16ZDA039）的阶段性研究成果。9薛澜魏少军李燕贺俊罗长远余振杨荣珍International Economic Review到拨款。随后，美国参议院和众议院分别推进立法进程。2021年6月美国参议院通过了美国创新与竞争法，2022年2月美国众议院通过了美国竞争法。在此基础上，美国参众两院积极推进芯片与科学法的制定，终于在参议院以6433票、在众议院以243187票获得通过。值得注意的是，该法尽管包含了不少产业政策的内容，与共和党的传统理念相悖，但仍然获得了17名共和党参议员和24名共和党众议员的支持。该法包括三部分内容。第一部分是对芯片产业提供约800亿美元的资助，其中包括资助美国本土芯片制造和研发的527亿美元以及为芯片制造投资提供的价值约为240亿美元的税收减免。527亿美元的紧急补充拨款主要被用于支持四大基金，以促进芯片产业全链条发展：1）以500亿美元设立“美国芯片基金”，用于芯片制造；2）以20亿美元设立“美国芯片国防基金”，促进实验室成果及时转化为军事和其他应用成果；3）以5亿美元设立“美国芯片国际科技安全和创新基金”，用于促进与国际企业的合作，建立安全可靠的半导体供应链；4）以2亿美元设立“美国芯片劳动力和教育基金”，用于培育半导体行业人才。该法的第二部分提供约1740亿美元用于支持科学研究，第三部分则提供资金用于美国联邦最高法院及其成员的安保。芯片与科学法涉及较大数额的科技资助，将对美国以及全世界的科技创新产生重大的影响，引起了全世界的高度关注。有趣的是，虽然该法的名称由两部分组成“芯片”与“科学”，但各方的关注重点都是该法对芯片产业的影响，很少有人关注该法的科学部分。鉴于此，本文将重点聚焦该法的科学部分，重点分析相关背景、内容及其对美国科技创新和中美科技竞争的长远影响。（一）中美科技竞争的背景第二次世界大战之后，科学：无尽的前沿1这个报告的发布，加之冷战期间苏联发射“斯普特尼克号”人造卫星对美国形成的威慑，使得美国多年来对科学研究领域持续高额投资，研发投入占美国国内生产总值（GDP）的比重从20世纪50年代中期起始终维持在2%3%。2在20世纪的很长一段时间内，美国的研发投入总额超过经济合作与发展组织（OECD）中其他国家的研发投入总额，美国成为全球科技领域当之无愧的超级大国。但是，最近十多年来，随着欧洲和1 美范内瓦布什、美拉什 D.霍尔特著，崔传刚译：科学：无尽的前沿，北京：中信出版集团，2021年。2 根据相关数据整合分析得出。参见American Academy of Arts and Sciences,Restoring the Foundation,the Vital Role of Research in Preserving the American Dream,Cambridge,Massachusetts,2014。10美国 芯片与科学法 及其影响分析国际经济评论/2022 年/第 6 期东亚地区在科技创新领域迅速发展，美国的科技领先地位开始受到威胁，并引起了美国科技界的担忧。与此同时，美国联邦政府对研发的投入占美国全社会研发投入的比重也接近六十年来的最低水平。2007年，美国科学院、工程院和医学科学院联合发布的报告超越聚焦的风暴：动员美国为更光明的经济未来努力指出，美国作为全球科技领袖的地位面临挑战，其中既有来自国际上的竞争（包括欧洲和中国），也有来自美国国内的问题，报告还提出了一系列需要采取的措施。12014年，美国科学与艺术学院提交报告修复基础学术研究在维持美国梦中的关键作用，再次提出警告：美国全社会的研发投入强度始终低于3%，在OECD国家中位居第十位；美国的创新体系处于一个关键时期，未来几年美国在科技领域的决策将对美国创新系统的未来产生深远影响。22020年，美国科学与艺术学院提交新的报告自满的危险：美国科技处于转折点，将其作为对2014年报告的更新版。3这份报告直接把中国作为主要竞争国，比较了中美科技发展的一些主要指标，认为中国正在逐渐赶超美国（见图1），并警告如果不尽快采取行动，美国可能会丧失在科技领域的领先地位。图1 中国在研发领域超过美国的时间线注：图中数字均表明年份，如2000就是指2000年。1 National Academy of Sciences,National Academy of Engineering and Institute of Medicine,Rising abovethe Gathering Storm:Energizing and Employing America for a Brighter Economic Future,Washington,DC:TheNational Academies Press,2007.2 American Academy of Arts and Sciences,Restoring the Foundation,the Vital Role of Research in Preservingthe American Dream,Cambridge,Massachusetts,2014.3 American Academy of Arts and Sciences,The Peril of Complacency:America at a Tipping Point in Scienceand Engineering,Cambridge,Massachusetts,2020.11薛澜魏少军李燕贺俊罗长远余振杨荣珍International Economic Review资料来源：American Academy of Arts and Sciences,The Peril of Complacency:America at aTipping Point in Science and Engineering,Cambridge,Massachusetts,2020。除了美国科技领域权威机构的分析之外，一些具有影响力的学术研究机构和各类团体也纷纷出台相关研究报告。比较有影响的是哈佛大学肯尼迪政府学院艾利森（Allison Graham）教授团队撰写的报告伟大的科技竞争：21世纪的中国与美国1和2022年9月由谷歌前总裁施密特（Eric Emerson Schmidt）牵头的特别竞争研究项目出台的报告年代中期对国家竞争力的挑战。2艾利森团队选择了人工智能、5G、量子信息科学、半导体、生物技术和新能源领域，对中美两国在这些领域的发展态势进行了分析和预测。报告认为，中国在这些领域快速发展对美国在科技领域的优势地位形成了挑战，“在一些领域，中国已经超过美国，而在其他领域，根据目前的态势，中国将在未来十年超越美国”。特别竞争研究项目的前身是美国国会授权的人工智能国家安全委员会。特别竞争研究项目是在这个委员会的基础上，通过筹募私人资金来组织国防与科技专家开展研究，并把研究对象从人工智能拓展到其他前沿科技领域。年代中期对国家竞争力的挑战就是这个项目的第一份报告。这份报告的核心观点是，20252030年这个阶段将是中美科技竞争的关键时期，决定美国是否能够跟上科技竞争的步伐，如果美国未能赢得竞争，那么将对美国甚至西方整体社会的民主和生活方式带来巨大的威胁。报告分析了中美在三个具体领域（微电子、5G和人工智能）的竞争和对抗，认为美国的反应比较被动，美国私营部门和公共部门缺乏有效联系，而且技术发展与战略竞争脱节。这些研究报告的研究方法和分析角度各不相同，有些根据现有数据进行大胆推测，有些在若干局部分析的基础上推及整体，还有些分析的臆想成分较重。这些研究报告背后的动机也各有差异：有的出于意识形态的原因，无法容忍中国科技可能与美国并驾齐驱的潜在前景而“必欲除之而后快”；也有的对美国科技政策多年徘徊不前感到失望，期待通过强调中国这个竞争对手的强大来激励美国当政者采取更加积极的科技政策。总而言之，这些研究报告反映了美国对于中国科1 Allison G.et al.,“The Great Tech Rivalry:China vs the U.S.”,Harvard Kennedy School,Belfer Centerfor Science and International Affairs,2021,https:/www.belfercenter.org/publication/great-tech-rivalry-china-vs-us2022-10-04.2 Special Competitive Studies Project,“Mid-Decade Challenges to National Competitiveness”,September2022,https:/www.scsp.ai/reports/mid-decade-challenges-for-national-competitiveness/2022-10-05.12美国 芯片与科学法 及其影响分析国际经济评论/2022 年/第 6 期技创新领域的迅速发展感到不安与焦虑，以及对可能丧失科技领先地位的担忧与恐惧。（二）芯片与科学法中关于科技发展的内容芯片与科学法的第二部分涉及科学政策，也就是研究与创新部分（Division BResearch and Innovation）。这部分主要包括七方面的内容，涉及能源部（Department of Energy）、国家标准和技术研究院（National Institute of Standardsand Technology）、国家科学基金会（National Science Foundation）、生物经济研发（Bioeconomy Research and Development）、拓展科学的社会参与（Broadening Participation in Science）、科技条款的杂项（Miscellaneous Science and Technology Provisions）以及美国航天宇航局（National Aeronautics and Space Administration）。该法涵盖的内容非常