南疆四地州巩固脱贫攻坚成果长效机制研究_李江南.pdf

昌吉学院学报JOURNAL OF CHANGJI UNIVERSITY2023年1月第1期Jan.2023NO.1南疆地区作为我国“三区三州”之一，既是新疆巩固脱贫攻坚成果的主战场，也是推进乡村振兴的战略高地，同时又是新疆反恐维稳任务最艰巨的区域。该地区幅员面积和人口数均约占全疆的三分之一，其中少数民族人口占当地人口总数的90%以上，该地区的贫困问题事关当地经济社会发展和社会和谐稳定。虽然南疆四地州取得了脱贫攻坚战的最终胜利并与全国一道迈进了小康社会，但是受限于区位、环境等因素制约，该地区经济社会发展基础还不牢固、群众的自我发展能力还相对薄弱，巩固脱贫攻坚成果防止返贫任务仍然异常艰巨。基于此背景，巩固南疆四地州脱贫攻坚成果具有极其重要的现实意义。1南疆四地州脱贫攻坚成效1.1南疆四地州概况南疆四地州包括喀什地区、和田地区、阿克苏地区以及克孜勒苏柯尔克孜自治州。南疆四地州位于新疆维吾尔自治区西南部，东面与巴音南疆四地州巩固脱贫攻坚成果长效机制研究李江南1薛来奇2（1.昌吉学院科研处新疆昌吉831100；2.昌吉学院化学与化工学院新疆昌吉831100）摘要：南疆四地州作为新疆巩固拓展脱贫攻坚成果的主战场，其巩固脱贫成效关乎新疆全区经济社会协调发展，事关新疆长治久安，事关新疆共同富裕的战略目标。2020年10月，南疆四地州贫困县全部高质量退出贫困县序列，南疆四地州取得脱贫攻坚战的全面胜利。然而，南疆四地州脱贫基础还不牢固，脱贫群众持续增收机制不健全，乡村治理能力和水平有待提升，群众脱贫内生动力还有待加强，脱贫群众返贫风险较大。建立健全脱贫群众持续增收机制、激励脱贫群众内生动力机制，着力提升乡村治理能力和水平，不断完善社会保障兜底机制，以期推动南疆四地州乡村振兴。关键词：长效机制；巩固脱贫攻坚成果；南疆四地州中图分类号：C934文献标识码：A文章编号：1671-6469（2023）-01-0029-06收稿日期：2022-11-09基金项目：新疆维吾尔自治区社会科学基金项目“南疆四地州巩固脱贫攻坚成果长效机制研究”（21BJY055）；“新疆乡村振兴与共同富裕的影响机制与实现路径研究”（22BJY026）阶段性研究成果。第一作者简介：李江南（1978-），男，湖南衡阳人，教授，研究方向：公共管理、农业经济理论与政策。序号123456项目喀什地区和田地区阿克苏地区克孜勒苏柯尔克孜自治州南疆四地州小计全区幅员面积（万平方公里）16.224.8113.137.2561.39166.49占全区总面积比例（%）9.73%14.90%7.89%4.35%36.87%100.00%占南疆四地州总面积比例（%）26.39%40.41%21.39%11.81%100.00%-表1 南疆四地州幅员面积资料来源：新疆统计年鉴（2021）2023年昌吉学院学报郭楞蒙古自治州接壤，北靠伊犁哈萨克自治州，南面与西藏自治区相邻，西面与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦以及塔吉克斯坦三国毗邻，南疆四地州幅员面积61.39万平方公里，约占全疆总面积的36.87%。南疆四地州少数民族人口约占该地区人口总数的90%。截至2020年末，南疆四地州共有常住人口1033.77万人，约占全区常住人口总数的40%。由于地理位置、自然条件以及落后生产力等原因，南疆四地州的经济发展水平相对滞后。2020 年，南 疆 四 地 州 实 现 地 区 生 产 总 值 约3020.82亿元，约占全区生产总值的21.89%。据统计，2020年，南疆四地州城镇居民人均可支配收入为30266元，农村居民人均可支配收入为10873.5元，城乡收入之比为2.78：1（高于全区平均水平2.48：1）。表2 2020年南疆四地州人口统计序号123456项目喀什地区和田地区阿克苏地区克孜勒苏柯尔克孜自治州南疆四地州小计全区常住人口数（万人）449.64250.47271.4462.221033.772585.23占南疆四地州人口比例（%）43.50%24.23%26.26%6.02%100.00%-占全区人口比例（%）17.39%9.69%10.50%2.41%39.99%100.00%资料来源：新疆维吾尔自治区第七次全国人口普查主要数据表3 2020年南疆四地州地区生产总值统计序号123456项目喀什地区和田地区阿克苏地区克孜勒苏柯尔克孜自治州南疆四地州小计全区地区生产总值（万元）11302170406322313150464169238930208246137975800占全区GDP比例（%）8.19%2.94%9.53%1.23%21.89%100.00%占南疆四地州GDP比例（%）37.41%13.45%43.53%5.60%100.00%-资料来源：新疆统计年鉴（2021）表4 2020年南疆四地州城乡居民人均收入情况序号123456项目喀什地区和田地区阿克苏地区克孜勒苏柯尔克孜自治州南疆四地州全区人均可支配收入（元）城镇273213058633239299183026634838农村10276972314588890710873.514056资料来源：新疆统计年鉴（2021）302023年第1期1.2南疆四地州推进精准脱贫的主要举措1.2.1实施特色产业扶贫“十三五”以来，南疆四地州立足当地资源禀赋，大力发展特色产业，为打赢脱贫攻坚战奠定了坚实的产业基础。近年来，南疆四地州立足棉花主产区优势地位，结合纺织企业用棉需求，引导广大群众优化棉花品种，大力推行棉花订单生产，不断提升棉花种植规模化、集约化水平。南疆四地州探索采取“以奖代补”的模式，累计投入奖补资金1亿余元，为当地贫困户特色林果业发展提供资金支持，着力推动当地特色林果产业提质增效。南疆四地州结合当地资源要素禀赋，大力发展特色作物种植业，鼓励贫困群众种植加工番茄、辣椒以及鹰嘴豆等特色农作物，与此同时，当地政府采用订单生产模式，实现特色农产品产销对接，助力当地贫困群众增收。1.2.2实施转移就业扶贫近年来，南疆四地州将就业作为推进当地贫困户精准脱贫的重要抓手，先后出台了 南疆四地州深度贫困地区就业扶贫三年规划（2018-2020）以及 南疆四地州深度贫困地区就业扶贫培训促进计划（2018-2020），鼓励南疆四地州农村地区贫困群众就地就近就业、有序进城就业以及自主创业，就业已经成为南疆四地州扎实推进贫困户脱贫致富的重要途径。新疆的劳动就业保障 白皮书数据显示，2014年至2019年，新疆全区每年平均新增城镇就业人口47万人以上，其中南疆四地州年均新增城镇就业人口约15万人，约占全区年新增城镇就业人口的三分之一。2014年至2019年，全区年均约实现农村富余劳动力转移就业280万人次，其中，南疆四地州年均转移就业168万人次，约占全区的三分之二。表5 2014-2019年南疆四地州就业脱贫情况项目全区南疆四地州南疆四地州占全区比例（%）年均新增城镇就业人口（万人）471531.91%年均农村富余劳动力转移就业（万人次）28016860.00%1.2.3实施教育扶贫工程近年来，新疆维吾尔自治区坚持以“义务教育有保障”为主攻点、控辍保学为主任务，逐县制定了控辍保学实施方案，与此同时，实行地方政府和当地教育系统“双线”责任制，不断加大对全区建档立卡贫困户辍学学生数据比对、监测预警、动态帮扶以及精准控辍的工作力度，目前已经实现了全区建档立卡贫困家庭失辍学学生动态清零的目标。与此同时，大力发展职业教育，不断优化各地州职业教育学校布局，新建高等职业技术学校 3 所，截至目前，南疆四地州高等职业技术学校地州级覆盖率达到了 100%。同时调整优化高等职业技术学校的专业设置，不断适应经济社会发展新要求。此外，近年来，南疆四地州坚定不移地推进国家通用语言文字教育，有针对性地实施了一批培训工程，不断增强农村剩余劳动力的专业技术水平。1.2.4推进易地搬迁扶贫南疆四地州作为全区易地扶贫搬迁的重点区域，“十三五”期间，南疆四地州异地扶贫搬迁贫困家庭累计3.52万户，约有14万农村贫困人口住进了移民搬迁安置小区，约占全区异地扶贫搬迁总人数的87%。目前，异地扶贫安置区道路、给排水管网、电力通信等基础设施不断完善，幼儿园、小学、卫生院等公共服务设施加快推进，南疆四地州异地搬迁贫困群众生产生活条件得到了显著改善。1.3南疆四地州扶贫成效据统计，截至2019年末，南疆四地州16个贫李江南薛来奇南疆四地州巩固脱贫攻坚成果长效机制研究312023年昌吉学院学报困县摘帽，2683个村退出贫困村，累计251.16万人脱离贫困线，南疆四地州贫困发生率由2014年的29.1%降到2019年的2.21%。截至2020年10月底，南疆四地州莎车县、叶城县、伽师县、英吉沙县等最后10个深度贫困县全部高质量退出贫困县序列，南疆四地州取得脱贫攻坚战的全面胜利，贫困发生率为0%。南疆四地州“两不愁三保障”突出问题得到有效缓解，贫困农户的生产生活条件不断改善和提高。基本公共服务均等化取得显著进展，当地贫困群众的满意感、获得感显著增强。2南疆四地州巩固脱贫攻坚成果面临的挑战及成因分析2.1面临挑战南疆四地州地处我国西北内陆干旱区，气候环境相对恶劣，生态较为脆弱，经济基础还相对薄弱，脱贫基础还不牢固，当地脱贫群众返贫风险较大。2.1.1脱贫群众持续增收机制不健全一方面，南疆四地州产业带动脱贫群众增收机制还有待完善，南疆四地州基础设施建设相对滞后，人才资源匮乏，产业发展基础相对薄弱，产业扶贫带动脱贫群众持续增收存在较大困难。另一方面，南疆四地州就业扶贫机制还有待完善。目前，南疆四地州农村脱贫群众就业渠道还比较单一，主要以“卫星工厂”为主，脱贫群众大多从事时间弹性大、计件等工种，还有部分农村公益性岗位。目前南疆四地州新型农业经营主体数量偏少、规模普遍偏小，新型农业经营主体带动当地脱贫群众就业不足，南疆四地州脱贫群众就业增收机制还有待完善。2.1.2群众脱贫内生动力还有待加强“输血式”扶贫是不可持续的，要巩固南疆四地州脱贫攻坚成果，就必须实现“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变，不断提升脱贫群众内生动力和自主脱贫能力。目前仍有部分群众存在“等靠要”依赖思想，政府扶持政策一旦中断，该部分群众很难自力更生。2.1.3乡村治理能力和水平有待提升乡村基层组织是防止脱贫群众返贫的组织保障，但扶贫干部能力不足以及治理手段滞后等问题在南疆四地州还较为普遍。受生活环境、离家距离等因素的影响，南疆四地州农村基层对于懂经营、会管理的高素质人才吸引力不足。与此同时，伴随着城镇化进程的不断深入，农村空心化、老龄化问题日益凸显，参与乡村治理的主体存在明显断层现象，村领导班子中中老年人口居多，他们思维相对固化，基层治理手段比较单一，不能很好地适应南疆四地州巩固脱贫攻坚成果的需要。2.2成因分析2.2.1体制机制还有待完善截至2020年10月底，南疆四地州全部贫困村均已实现脱贫摘帽，当地的扶贫工作也从脱贫攻坚阶段转入脱贫巩固阶段。脱贫攻坚与巩固脱贫攻坚成果帮扶对象、工作目标均不同，工作重点也不尽相同。目前全区的乡村振兴管理体制机制还处于磨合阶段，乡村振兴局以及农业农村局职责分工在不同地州存在差异，巩固脱贫攻坚成果的体制机制还有待完善。2.2.2社会力量参与巩固脱贫十分有限作为政府扶贫力量的有效补充，社会力量参与扶贫开发的潜力十分巨大，然而南疆四地州社会扶贫还十分有限，社会扶贫力量潜力还有待进一步开发。一是扶贫开发项目大多为涉农项目，项目投资收益率相对较低，投资回收期较长，社会力量参与扶贫开发积极性还普遍较低。二是社会力量参与扶贫开发工作的领域相对狭窄，帮扶模式比较单一，大多采用给钱给物的直接帮助，对于贫困地区基础设施建设、地区特色产业发展的关注度不够。2.2.3当地农户自身素质有待提升南疆四地州当地居民受教育年限普遍偏短，部分农村居民还没熟练掌握国家通用语言，在脱贫致富过程中，部分农户思想意识存在误区，“等靠要”思想严重，缺乏开拓进取精神。究其原因，322023年第1期主要就在于农户自身素质相对较低、认知水平有待提升。3南疆四地州巩固脱贫攻