内部控制视域下高校科研经费“包干制”实施路径探究_刘少春.pdf

圆桌论坛 内部控制视域下高校科研经费“包干制”实施路径探究刘少春（湖南财政经济学院，湖南 长沙）摘 要：随着“放管服”改革的不断深入，“包干制”模式的应用范围逐渐加大。在放权过程中，为防范高校科研经费使用过程中的风险，加强其内部控制极为重要。文章基于科研经费的“包干制”模式，分析此模式在国内的应用现状，说明“包干制”实施过程中的核心点，并在内部控制视域下提出高校科研经费“包干制”的实践思路，以供相关人员参考。关键词：内部控制；高校科研经费；包干制；实践思路中图分类号：文献标识码：文章编号：（）新时代下，我国社会各界对科技创新方面极为重视，中央财政也始终将此作为重要领域，并给予相关保障。近十年，中央财政在科技创新方面支出金额在 万亿左右，有力支撑了各行各业的科技创新。在此背景下，高校科研经费逐渐增多。为更好地防范科研经费使用过程中所产生的风险，文章对“包干制”的原则与模式进行分析。一、“包干制”模式国内应用现状“包干制”模式在我国发展时间较短，为深入了解其应用现状，文章以实施此模式的单位、项目为对象进行分析。（一）中国科学院该单位是我国最早实行“包干制”模式的科研单位，其改革措施方向为在科研项目中的团队经费、项目经费、出差费用、出国费用中实行此模式。若科研项目等级为院级，需要对总预算、检查、验收三方面进行简化，并赋予科研项目法人较高的管理权。在团队经费方面，“包干制”强调尽可能扩大当前核算单元所覆盖的范围，并赋予科研工作人员足够的自主权力，最后以财政支出为标准进行绩效评价。出差费用与出国费用则在具体文件标准的基础上探索整体打包，以此种形式进一步简化报账流程。（二）自然基金项目此类项目最早实行包干制为 年，此类项目从预算编制、费用支出范围、管理相关费用提取以及结算上报等方面进行了变革，深入贯彻落实放管服，将管理权力下放至科研项目管理人员以及实际负责人。此后，浙江、四川、广西均采用了此种形式，在各类基金项目中、省级科研项目中实行了包干模式。（三）国内各大高校此部分指的是国内高校对差旅费用的管理。我国南部某大学率先对出差时间在一个月以内的科研人员，按照相关文件标准包干发放住宿费，取得了较好的应用效果。之后，我国北部某地质大学也于 年尝试实行此种模式，将单次出差时间在两个星期以内的科研人员，按照相关文件标准以实际出差天数核算报销差旅费。近年来，越来越多的高校在差旅费用上进行了“包干制”的尝试，这些做法不但大幅度提高了经费的报销效率，还提高了经费的使用效率，有效缓解了科研经费报销流程烦琐、报销难度大的困境。（四）实验室国家能源局牵头组建的实验室均为项目合同制管理，科研战略方向由能源部决定，以此作为实验室的发展导向与科研小组签订具体合同，在合同中详细说明绩效考核方法以及绩效发放标准，为确保科研人员能够全身心投入科研，全体科研人员的收入均依赖于项目经费，且以薪酬为主。作者简介：刘少春（），女，汉族，湖南邵阳人。主要研究方向：高校科研经费管理。圆桌论坛 （五）研究院以国内某研究院为例，该学院首先以科研人员作为主体对其开展资金支持。该研究院通过极为严格的审查、选拔，录用了创新性较强，天赋较高的科研人员，并给予其足够的自由度以及时间，鼓励其参与到基础学科或无人涉及的领域中进行研究。通常此种形式的资助期间在 年左右，每年资助金额在 万美元左右，且对科研预算的控制并不严格，也可以以实际情况为准以年为单位对科研经费的比例进行调整。（六）单项包干此部分指的是以某项支出作为主体。多数实验室支出项较多的为材料、设备、咨询以及劳务、差旅，由管理人员核定金额后在此范围内进行支出，若超支也不会提高预算，若存在结余则继续使用。以出差费用为例，科研人员在提供出差证明与任务完成情况的说明后，便可以出差时间为准计算额度向其支付。（七）模块包干此种形式通常使用在规模较小的人文社科类科研以及自然科学科研项目中。以国内南部某研究院为例，该研究院实行了模块式资助方法，将每个模块的额度控制在 美元。虽然此方法不需要科研人员编制预算方案，但需要科研项目实际申请人将实际资金需求量换算为模块数量，并对资金使用过程进行解释。当该项目完成后，评审人员会按照其产出的价值以及模块消耗量进行评审。通过对国内“包干制”模式分析可见，此种模式所涉及的范围、层次、类型极为丰富，多样性极强。因此，在内部控制视角下加强对“包干制”实施方法的研究极为必要。在研究其具体实践思路前，需要将高校作为主体，明确其科研经费“包干制”方面的实施原则。二、内部控制视域下高校科研经费“包干制”的实践思路基于上文对“包干制”国内外应用现状的分析，可发现若采用此模式对高校科研经费进行管理，需要承担极大的风险。为降低资金使用风险，必须强化内部控制，确保科研经费包干制实施过程符合国家法律法规和会计准则。（一）明确包干形式、范围为最大限度降低科研经费的利用风险，高校管理人员应当综合考虑科研项目的实际类型、研究方向和科研规律，对科研经费的包干形式以及范围进行合理选择，具体如下。包干形式若该科研项目为基础研究类，或按相关文件标准，此类科研项目不需要区分直接经费与间接经费，也可选择整体包干形式，不需要科研人员对预算进行编制，科研经费全权由项目负责人控制。若选择业务费包干形式，则需要科研项目负责人提供基本经费使用说明后，进行支出。根据相关文件标准，除劳务、设备、材料、差旅、出版方面的费用均属于业务费。若选择单项包干形式则需要对差旅费、会议费等进行包干，此部分需要由高校以实际情况为准确定包干细则，以相关文件为标准确定包干额度，也可以将所有国内差旅与国外差旅所产生的费用整体进行打包。包干范围此部分大体有两种形式：其一，人才申请经费，比如省级，甚至国家级基金项目支持的科研人员经费，可尝试实行包干管理。其二，基础科研项目，比如数学、化学、物理等基础科研项目，此类科研项目中智力因素较为重要，对设备、耗材使用较少。若高校科研项目为此类项目可尝试使用整体包干管理。高校可从科研经费实际数量与自身科研项目实际情况出发，明确包干制的具体形式与范围，并结合下文所提出的内部控制方法，加强对科研经费支出的控制。（二）以科研项目为主体，落实法人负责制度高校科研经费管理需要杜绝放权乱的现象，而解决此现象的最佳途径便是加强内部控制。对“包干制”而言，加强科研项目经费的内部控制首先需要对其实施关键点进行明确。根据相关资料，进行总结后发现，科研经费的“包干制”需要以科研项目为主体、落实法人负责制度两个关键点，具体如下：以科研项目为主体高校科研经费在实施包干制中，需要始终坚持科研规律，并尊重科研规律，对科研项目类型进行细分，以科研项目为主体，准确把握不同科研项目的规律以圆桌论坛 及特殊性，灵活制定制度，并按照科研项目的特点实施此制度。对高校科研项目而言，其科研的不确定性与预算编制中的具体化要求存在较大矛盾，预算是对科研项目所消耗资金的评估，具有较强的不确定性，而科研发展有着属于其自身的规律，经费使用存在较强的不确定性，尤其是在诸多未知领域中的研究，其风险与变数更大。因此，在对高校科研经费实行“包干制”时，要尊重科研规律，真正落实以科研项目为主体。落实法人负责制度“包干制”经费管理有着较强的自主性，可与“放管服”相结合。而在此种模式中，关键的便是法人负责制度，也可以称为实际控制人负责制度，赋予科研人员更大的财力支配权、物力支配权、人力支配权，最大限度加强其创新活力，提高科研人员的科研积极性。负责人需要按照相关文件标准，对科研项目经费使用的真实性、完整性负责，此模式下的实际控制人、法人拥有绝对控制权。（三）实施有效监管为确保科研经费能够全部应用至科研项目中，对其实施有效监管是十分必要的，结合我国高校实际科研情况来看，可从以下三方面入手实现科研经费的有效监管。加强数据融合由于“包干制”模式所涉及的类别多样化较强，较为复杂，各个报销项目所产生的信息数据由不同部门进行管理。若形成信息孤岛，则会给予不法分子可乘之机。为防止此现象的出现，高校管理人员可利用大数据技术、信息化技术，将用于经费管理的所有信息化平台进行整合、对接，使得所有数据处于融合状态，实现科研过程的全过程信息化。比如，材料采购部门、人事部门、出国差旅以及国内差旅的信息审批平台。此种经费审批模式，大幅度提高了科研经费的使用效率，实现了让信息多跑路，让科研工作人员少行动的模式，最大限度精简了不同部门间的推诿以及审批，并简化了报销流程，从根源上解决了经费报销流程较为复杂的问题。对科研项目财务管理人员而言，更能够借助融合获得数据，对科研人员的经费利用情况进行实时监测。以采购为例，当科研人员在线上平台发起采购申请时，信息平台便会冻结相应经费预算，再由材料供应商对材料需求订单进行确认，由财务人员在线审核无误后进行报销。此种报销审核方式为全程线上，实现了全过程留痕，不但保障了此项采购行为的真实性，还加强了采购行为的内部管控。对审计工作人员而言，也可利用数据融合后的平台对经费的具体使用情况随时进行查询。若发现其中存在问题，则可以立即通知科研项目实际负责人或发函责令其进行整改。这便将原本被动管理的形式变为了主动管理，为经费管理的内部控制奠定了良好的基础。实时把控科研经费对科研经费进行实时把控是降低资金使用风险的有效途径。高校科研项目中的财务管理与经费使用有直接关系。因此，应当在信息技术的支撑下，将财务管理与科研经费进行有机结合，建立多功能的经费管理平台，并从经费到账查询、科研项目立项、经费入账、经费分成、预算编制、经费支出与审计等方面进行全过程线上服务，以网络的形式实现信息共享，提高信息的传递效率，将科研经费的所有相关数据透明化，最大限度提高公平性，防止科研项目内各个部门形成信息孤岛。此外，财务管理人员还可以对此类相关数据进行深入挖掘，合理利用内控评价工作以及成本核算工作，以此提高经费管理水平。建立监管系统建立监管系统需要首先落实法人或负责人监管制度，并明确主体责任。在此过程中，高校应当从原本管制型角色转变为服务型角色，深入贯彻落实放管服，以激发科研人员积极性为宗旨，对高校、科研项目负责人、科研人员间的关系进行重新梳理，确保可以将权力下放，其对科研经费能够管得住，在此监管体系的作用下稳步推进科研项目。高校可单独设立科研经费监管小组，监管小组组织架构为两层，分管财务的校领导或单位的总会计师为该监管小组的最高负责人，负责科研经费的整体支配；科研项目负责人作为该监管小组的组员，对科研经费支出进行辅助管理，以此作为科研经费监管的协同机制。此外，还可探索建立清单管理方法。一是明确高校、项目负责人、科研人员的职责，制作权责清单，以文字形式列举圆桌论坛 不同人员、部门的权力与所需要承担的责任。权责清单是权责一致的代表，有利于帮助高校实现放管服，实行包干制，将放权与资金监管有机结合。二是制订负面清单。将科研资金的违规挪动形式与方法，惩罚措施列入此负面清单中，此清单的编制需要完全遵循高校章程，并与权责清单内容具有一定相关性；需要秉承着法无禁止即可为的制定原则，确保科研人员的自主性，充分激发其科研积极性。（四）提高科研人员薪酬待遇科研项目与其他项目有着本质上的区别，科研工作人员的投入不能单单以时间投入计算，其智力方面的投入也对科研项目的推进起到极为关键的作用，因此上述两方面均需要在科研人员的绩效考核中体现。为提高科研工作人员的科研积极性，应当尽可能提高科研人员的智力报酬，以此增强科研人员的创新积极性。比如尽可能提高经费在科研经费中的占比，并取消劳务费用比例限制，而将间接费用用于绩效支出。在落实科研项目“包干制”后。此模式中并不存在间接费用与直接费用，可以在项目负责人或法人的控制下，有针对性地提高科研人员收入，但需要重新对薪酬分配模式进行构建，负责人可提高知识价值在科研经费整体中的占比。在具体实践中，高校管理人员可以以科研经费实际拨款情况为准，酌情增加科技成果转化奖励以及项目突破贡献奖励等积极措施，切实有效地提升科研工作人员的收入。若经费充足，可将科研人员的薪酬制度更改为年薪制，鼓励绩效奖励包干的实施，深入贯彻落实以知识价值为导向的薪酬分配制度，以最大