农村集体经济组织成员资格的司法判定路径_丁宇峰.pdf

年 月第 卷第 期东南大学学报（哲学社会科学版）（）.农村集体经济组织成员资格的司法判定路径丁宇峰（南京农业大学 人文与社会发展学院，江苏 南京）摘 要 根据 份农村集体经济组织成员资格司法裁判文书的统计结果可知，司法上作为民事诉讼处理还是行政诉讼处理缺乏统一的逻辑安排。通过对成员资格的案例实证和历史分析发现，应同时关注农村集体经济组织的私法和公法主体的特征，其和村委会在所有权行使上是先后替补而非并列选择关系。在成员资格纠纷受诉安排上应根据成员权利的性质，依照“政经分离”的思路分别归入行政和民事诉讼的范围；在纠纷处理的分工上，法院不应回避民事实体问题，而应与政府各司其职；在资格界定上，应确定裁判依据的层级，围绕集体与成员的关系选择资格考量因素，并坚持主体平等原则、特殊人群的特殊安排和集体经济价值优先。关键词 农村集体经济 组织成员资格 司法判定 综合衡量基金项目 江苏省社会科学基金项目（）阶段性成果。作者简介 丁宇峰（），江苏盐城人，法学博士，南京农业大学人文与社会发展学院副教授，研究方向：民商法。参见 年农业生产合作社示范章程（实行草案）和 年高级农业生产合作社示范章程。参见 年农村人民公社工作条例（修正草案）。参见宋志红论农民集体与农村集体经济组织的关系，中国法学 年第 期。参见 年全国人民代表大会常务委员会工作报告。参见孙宪忠以集体成员权为基础推动农村集体经济组织立法，人民政协报 年 月 日第 版；邓丽、谭琳、赵东花明确农村集体经济组织成员资格认定标准，农民日报 年 月 日第 版。一、引言自新中国成立以来，我国在探索最具效率的农村生产方式时始终往复于个人、集体及其过渡样态。故此，法律对生产和生活资料的归属安排一直在公私两端之间拉锯。集体主体由初期的合作社、高级合作社、人民公社演变到现今的村民委员会、村民小组、经济合作社、股份经济合作社等。这些主体在特定历史阶段承担着集体治理和 或集体财产经营管理的功能。然而，这些功能在很多场合因混合而并不易区分。有鉴于此，将经济职能的集体主体分离出来，使之获得法律上可识别性，既是社会分工的要求，也是明晰产权的有效路径。农村集体经济组织便是这个设想的法律建构。高级合作社是法律意义上最早出现农村集体经济组织表述的主体。改革开放后，民法通则土地管理法等法律虽在条文中有所提及，但和抽象的集体概念并无二致。年物权法将农村集体经济组织列为代表集体行使所有权的组织。年民法总则和 年民法典则将其上升为特别法人。民事基本法律试图将农村集体经济组织塑造为具有法律识别度的主体，然从本文的司法判例可见其力有不逮。集体主体的不明确使成员范围变得扑簌迷离。年正值农村集体经济组织法纳入年度工作计划，代表们亦尤为关注其中的成员资格问题。本文着眼于现有司法实践，结合地方立法和历史发展与现状，力图在新法出台之际探索可行的裁判路径。二、成员资格诉讼的司法实践与问题笔者的司法判例考察样本取自于中国裁判文书网，以“农村集体经济组织成员资格”为关键词，DOI:10.13916/ki.issn1671-511x.2023.01.007表 样本案例的地域分布、案件类型和法院层级分布表项目类型文书份数与比例民事裁定（.）民事判决（.）案件类型行政裁定（.）行政判决（.）执行（.）基层（.）法院层级中级（.）高级（.）时间为 年 月 日至 年 月 日，不限制文书类型和案件类型，共检索到 份有关农村集体经济组织成员资格的诉讼样本案例。样本选择的期间是民法典实施以来的一年，可以同时作为法典相关内容施行效果的参考。案例在主要行政区域、案件类型和法院层级上均有所分布（见表），具备统计学上的意义。（一）样本类型化分析.诉讼当事人类型样本案例的诉讼原告有三种类型，典型的表 原告类型分布类型文书份数与比例农村集体经济组织成员（.）农村集体经济组织（.）村民小组（.）有拟确认的农村集体经济组织成员，此外还有村民小组、农村集体经济组织（具体分布见表）。说明农村集体经济组织成员资格的认定不仅是个人权利的基础，对集体亦具有法权范围确认的意义。本文对认定农村集体经济组织成员资格相关的民事诉讼和行政诉讼案件进行了整体考察，结果显示被诉对象主体分布于经营管理关系、自治关系和行政关系之中，分别表现为农村集体经济组织（经济合作社、股份经济合作社），村委会、村民小组，镇政府、街道办等。在“城中村”情形下，被诉对象还包括居委会、社区这些的特殊管理主体。由此可见，在农村集体经济组织成员资格认定的问题上，需要将村委会、村民小组、乡（镇）政府等相关主体纳入诉讼考察范围。在被诉对象的诉讼地位上，样本案件大都选择将农村集体经济组织、村委会、村民小组、乡（镇）政府等作为单独被告（见表，共占），小部分选择共同被告。后者在民事诉讼中有村主体或社区主体与小组主体相组合（共占.），在行政诉讼中有的将乡（镇）政府与农村集体经济组织共列（计.）。表 被告类型分布类型组别文书份数与比例农村集体经济组织（.）单独被告村委会（.）共计（.）村民小组（.）第三人（.）乡（镇）政府、街道办、管委会（.）共同被告村委会村民小组（.）共计（.）居委会、社区村民小组（.）.裁判结果分布裁判文书类型涉及行政判决和裁定、民事判决和裁定，审级跨越一审二审，因此裁判结果时不宜根据文书的驳回诉讼请求、驳回起诉等形式统计。统计上围绕本文所关注的集体经济组织成员资格认定问题展开，忽略实体和程序的技术结果，具体分布见表。虽然在民事诉讼中大多以资格认定非受案范围为由驳回起诉，但亦有法院对其进行实体审理。由此可见，司法实践并未对成员资格认定行为的法律性质形成一致意见，故有必要从行政和民事两个角度对资格认定的司法裁判进行讨论。（二）成员资格司法实践问题根据对样本案例的分析，集体经济组织成员资格司法裁判问题主要体现在三个方面：一是被诉对象混乱；二是成员资格作为请求实现财产性权利的前提，其在司法实践中存在分布诉诸民事诉讼和行政诉讼的现象；三是司法裁判认定成员资格的依据驳杂。具体如下：第 期农村集体经济组织成员资格的司法判定路径表 裁判结果分布类型组别文书份数与比例行政裁定驳回起诉（.）撤销发回重审（一审未确认资格）（.）行政判决确认认定合法（.）撤销政府认定（.）驳回起诉（非受案范围）（.）民事裁定发回重审（资格相关事实未查清）（.）指定审理（待另案认定资格后）（.）因政府已确认资格而支持相关请求（.）民事判决确认资格并支持相关请求（.）否定资格并不支持相关请求（.）执行不予执行调解书（资格未确认）（.）.被诉对象混乱样本案例中民事诉讼的被诉对象既有单独被告也有共同被告，单独加各种组合达十种之多（见表）。其中最多的是单独将村委会或村民小组作为被诉对象，前者占.，后者占.（见表），两者合计超过。虽然样本案例是以集体经济组织成员资格为关键词搜索而得，但集体经济组织是作为被告的仅占.（见表）。另有 份行政判决书集体经济组织是作为原告出现的，但其只应记为当事人而不是被诉对象。被诉的集体主体方面除农村自治组织村委会和村民小组外，还有居委会村民小组和社区村民小组这样城市与农村的共同主体。以政府为被告提起的行政诉讼中有将集体经济组织列为第三人，也有将村委会和集体经济组织都列为第三人之情形。.受案范围认定分歧本文分析的样本案例中有 份文书显示当事人将纠纷诉之于民事程序（见表），占比.。这说明代理律师大部分都是将相关纠纷归入民事案件范围。这些案件中的.（见表）被裁定驳回起诉，理由大都定为非受案范围。受案范围排除的理由各异，其中部分认为是属于村民自治范围，另有认为应归于行政诉讼。也有法院认为应该对集体经济组织成员资格进行实体审理。虽然为数不多，但也达到.（见表），无疑是一个不容忽视的比例。行政诉讼的样本案例达.，其中亦存在受案范围上认识上的差别。总样本的.在进入行政程序后进行了实体部分的审理，.（两份文书）裁定驳回起诉。其中一份理由是确认农村集体经济组织成员资格是镇、街一级政府的法定职责，不是县区级政府的法定职责。法律依据是最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释第 条第 款。另一份则直接认定不属行政诉讼受案范围。.成员资格认定依据杂乱样本案例对集体经济组织成员资格的认定有 份依据或参考了政府规章或行政规范性文件，份未依据相关法律文件，份根据政府对成员资格的确认而支持了相关请求（见表）。提供政府规章依据的文书中，有的总结出确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。东南大学学报（哲学社会科学版）第 卷参见（）鲁 民终 号、（）湘 民初 号。其中援引了全国人大常委会法制工作委员会于 年在对十二届全国人大一次会议第 号建议的答复的内容：农村集体经济组织成员资格的确认，可在当地人民政府指导下，根据本地、本村实际情况，由所在村的村集体经济组织依照法定程序予以认定。由此，将此类纠纷排除出人民法院民事案件的受理范围。参见（）粤 民终 号。参见（）闽民再 号、（）湘 民初 号、（）湘 民终 号、（）豫 民终 号、（）川 民终 号、（）川 民终 号、（）川 民终 号。参见（）粤行终 号。该条规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”。参见（）津 行终 号。户口性质是确定当事人成员资格的重要判断标准。有的援引规定，“户口迁入申请取得成员资格应按照组织章程规定经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定”。有的强调对妇女应予以平等保护，保障户口未迁出之出嫁女及户口保留夫家集体之离婚、丧偶妇女的成员利益。未提供认定依据的裁判文书对户口、生产、生活状况等因素进行了评价，但未有价值序列及具体判定方法。有的认为集体经济组织成员资格等同于村民身份，并视血缘和地缘为其认定基础，户口亦是重要因素。还有的认为资格认定应结合当事人的生产生活状况、户口登记情况以及土地对村民基本生活保障功能。另有裁判认为户口迁出，不存在固定的生产、生活关系将导致成员资格丧失。也有的提出出嫁女户口未迁出且未取得其他集体经济组织成员资格不应丧失其婚前所在集体经济组织成员资格。有鉴于以上展现的问题，下文将分别围绕程序和实体两个部分展开分析，首先对受理范围和集体主体问题进行综合评析，其后再讨论集体经济组织成员资格在实体判定上的依据和思路。三、成员资格诉讼的被诉主体与受案路径在进入被诉农村集体主体的讨论之前应先确定成员资格相关主体。实践中除集体成员外还有村民代表及农户。样本案例中甚至还有因村民小组因成员资格相关纠纷诉村集体的特殊情形。之前部分的案例未做分析是因为这个问题隐含在成员资格的实体判定中，故在此不加以赘述。（一）主体的被诉适格性如上所述，被诉对象存在农村集体经济组织、村委会、村民小组甚至居委会村民小组等单独或共同主体。不同主体的选择不仅是各个集体组织形态的体现，更是诉讼性质确定的依据，故而有必要对农村集体组织形态的发展与现状进行梳理。我国农村组织的变迁一直是围绕公有制与生产力之间的牵制关系展开的。马克思指出：“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”I0从最初的土地私有到初级社，再到高级社和人民公社，继而到“三级所有、队为基础”，公有化程度经历了从零逐渐升高转而降低的过程I1。农村公有化过程中形成的人民公社是一种政经合一的体制，它将国家行政下沉并替换了历史形成的乡村自生秩序I2。然而过度公有化的建制反而降低了生产力。于是，家庭联产承包制作为调和公有化与生产力关系的产物出现了，它造成了 年以来农村集体组织政经逐渐分离的格局。“三级所有”下的公主体将行政职能分离给乡（镇）政府、村委会、村民小组，而经济职能部则分离给各种形态的集体经济组织I3，或由上述行政或自治主体代行。然而旧经济主体解体后，出现了承继、消亡和新建等不同情形。年开始了新的农村集体产权制度改革试点，至 年 月 日，农村集体经济组织在全面农村的覆盖率已高达.I4。由第 期农村集体经济组织成员资格的司法判定路径I0I1I2I3I4参见（）粤 行终 号。参见（）粤 行终 号。参见（）粤 行初 号、（）粤 行初 号、（）粤 行初 号。参见（）辽