农村集体经济组织法人终止的法理证成与立法展开_管洪彦.pdf

第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：国家社会科学基金一般项目“落实集体所有权的私法逻辑与实现路径研究”（）作者简介：管洪彦，吉林大学理论法学研究中心 法学院教授，博士生导师。【农村集体经济组织法立法专题】农村集体经济组织法人终止的法理证成与立法展开管洪彦（吉林大学 理论法学研究中心 法学院，长春）摘要：农村集体经济组织法人终止制度是农村集体经济组织法中不可或缺的制度设计。学界围绕农村集体经济组织法人终止、特别是破产问题争论激烈。地方立法已经围绕合并、分立等终止情形进行了实践探索。构建完善的农村集体经济组织法人终止制度对巩固和完善农村集体所有制、完善和优化市场经济体制、激活和壮大农村集体经济组织颇具实益。农村集体经济组织法人终止的“特别性”集中体现为终止制度目标的多元性、终止事由的严苛性和终止规则的强制兼自治性。应当在充分反映农村集体经济组织法人终止“特别性”法理的基础上，围绕终止事由和类型设计、登记机构和程序选择、集体财产处置的程序规则等展开立法表达。关键词：农村集体经济组织法人；终止；合并；分立；破产；立法表达中图分类号：文献标志码：文章编号：（）农村集体经济组织法人是社会主义公有制背景下承担着多元社会职能的特别法人类型，肩负着坚持、维护和实现农村集体所有制的制度目标，这就导致其具有不同于一般法人的“特别性”，法人终止制度亦是如此。农村集体经济组织法人终止将导致其特别法人地位的消灭、债权债务关系的清理和承受、集体资产的调整和处置，进而对农村集体所有制的稳定和实现、交易安全的维护以及利益相关者的权益产生重要影响。目前，农村集体经济组织法人终止制度已经成为农村集体经济组织法立法过程中争议最为激烈的难题之一。从法理上讲，农村集体经济组织法是市场主体法、私法性质的组织法和团体法，理应对农村集体经济组织法人从设立到终止的动态过程进行全面的法律调整。终止制度是农村集体经济组织法人制度中不可或缺的组成部分，应该借助于制定农村集体经济组织法的立法契机，在廓清农村集体经济组织法人终止法理迷雾和实践困惑的基础上，以农村集体经济组织法人终止的“特别性”原理为基础，以制度和规范的“特别性”为主线，在立法中构建起完整、系统、扎实的农村集体经济组织法人终止制度和规范体系。一、农村集体经济组织法人终止的理论争辩与运行实践（一）农村集体经济组织法人能否终止之争从私法人基础原理和民法典的规范视角观察，一般法人终止的原因是由法人解散、被宣告破产和法律规定的其他原因（民法典第 条）等组成的。但是，基于农村集体经济组织法人的特别法人属性，一般法人终止的原因并不能当然全部适用于农村集体经济组织法人。在农村集体经济组织立法中，学界围绕农村集体经济组织法人终止的问题争议激烈，主要集中在农DOI:10.19714/ki.1671-7465.2023.0007村集体经济组织法人能否终止、基于何种事实终止、终止中的权益保障、终止后的财产归属和行使以及立法如何对终止制度进行立法表达等方面。其中，最为激烈的争议聚焦于农村集体经济组织法人能否破产以及适用何种破产程序。对此主要存在“破产否定论”“破产肯定论”“区别对待论”三种观点。其一，“破产否定论”。“破产否定论”是目前较流行的观点，认为不应赋予农村集体经济组织法人以破产能力，也不能赋予集体经济组织以破产能力；农村集体经济组织非经法律规定不能任意消灭，不能破产，也不能轻易解散、清算；农村集体经济组织的破产不具有正当性、必要性和可行性。农村集体经济组织只能依照公权力的管理需要实现籍合组织变更，不能从自身效率出发进行组织更新，不能由于竞争失败而重整或破产；农村集体经济组织破产不能像普通企业那样破产、解散和清算。其二，“破产肯定论”。持“破产肯定论”的观点并非认为农村集体经济组织法人可以直接适用企业破产法的规定，而是认为要考虑农村集体经济组织法人的“特别性”，进而构建符合其“特别性”的终止制度。农村集体经济组织法人应可申请破产，只不过出于维系集体经济组织法人的共益功能，应当只可为其设置破产重整程序。农村集体经济组织特别法人可首先通过破产和解与破产重整程序，当破产和解与破产重整程序失败后再通过破产清算程序终止。应当以重整作为解决农村集体经济组织债务问题的主要手段，并将和解设置为重整的可选性前置程序，不允许农村集体经济组织进入破产清算程序并消灭法人人格。破产重整和破产和解制度同时可以适应农村集体经济组织的特殊性，农村集体经济组织应当适用破产制度。不能直接适用破产清算程序和破产重整程序，但是可以适用破产重生程序。可见，即便是持“破产肯定论”者，也是有条件地承认农村集体经济组织破产制度，并优先选择适用和解和重整程序。其三，“区别对待论”。该观点认为对农民集体和农村集体经济组织的关系应当采纳“二元论”，在区分农民集体和农村集体经济组织关系的基础上讨论集体经济组织法人破产问题。二元论下，作为集体经营性资产归属主体的农村集体经济组织可以破产。农村集体经济组织也有必要破产，破产重整制度有助于其振兴，破产清算程序具有债务免除功能，有助于其债务豁免，最终使其成员获益。可见，学界围绕农村集体经济组织法人的终止问题，特别是破产问题争议激烈，终止问题已经成为农村集体经济组织立法中的争议焦点。年 月 日，十三届全国人大常委会第三十八次会议首次审议的农村集体经济组织法（草案）（以下简称草案）第六条明确规定“农村集体经济组织不得破产”，可见，草案显然采纳了“破产否定说”。（二）农村集体经济组织法人终止的立法和实践一是农村集体经济组织法人终止制度立法存在明显缺憾。一方面，仅有一般立法却无专门立法。除了民法典第三章“法人”之“一般规定”中对法人终止的一般事由作出规定，并无专门针对农村集体经济组织法人终止的立法。另一方面，仅有地方立法而无国家统一立法。部分经济发达的省市的地方立法对农村集体经济组织的合并、分立、解散等终止情形进行了立法探索，如广东省农村集体经济组织管理规定浙江省村经济合作社组织条例上海市农村集体资产监督管理条例等地方立法对农村集体经济组织的合并、分立以及解散等终止情形设有规定。总之，农村集体经济组织终止制度事关市场主体的退出和优化，对坚持和巩固农村集体所有制、维护交易安全都有重要影响，仅仅依赖没有反映农村集体经济组织“特别性”的一般立法和较低层级的地方性立法显然难当如此重任。二是农村集体经济组织法人终止的运行实践存在较多障碍。目前，虽然农村集体经济组织终止问题尚未成为普遍问题，但是为保持市场经济健康有序运行，终止制度是农村集体经济组织法作为市场主体法的应有制度设计。此外，实践中确实出现了农村集体经济组织终止的制度需求，如有些地方确实存在基于行政区划变更、整体异地安置等原因而存在农村集体经济组织合并、分立的现实需要；有些城乡融合度高、农村集体经济发展基础扎实且完全城市化的地区确第 期管洪彦农村集体经济组织法人终止的法理证成与立法展开有注销农村集体经济组织的现实需求；有些农村集体经济组织存在因经营管理不善导致资不抵债达到破产界限，需要对其债务和资产进行整合处理的情况。在实践中虽然有农村集体经济组织终止的制度需求，但是终止制度的运行实践还比较薄弱。根据笔者的实证调研，目前国内尚没有公开的，除合并、分立以及按照农业农村部等部门的文件进行注销登记之外的终止案例，更没有农村集体经济组织法人破产的案例。虽然部分地区基于现实需求曾经进行过城中村集体经济组织终止的探索，但是受到政策、立法等制约，最终都没有取得切实效果。即便是已经达到政策要求注销登记条件的农村集体经济组织，也没有迈出农村集体经济组织终止的实质步骤。其主要原因在于：其一，多数农村集体经济组织并不具备终止的条件。我国正处于从乡土中国向城乡中国转变的过程中，即便是已经社区化的城中村农村集体经济组织，仍然发挥着为社区居民提供养老福利、公共服务等多元社会功能，不具备终止的社会基础。其二，现行政策和立法规定的终止条件苛刻。从地方立法规定来看，农村集体经济组织终止条件相当苛刻，具备合并、分立情形以外的终止条件的农村集体经济组织是极为罕见的。其三，对终止可能导致的政治、法律和社会风险的担忧。特别是，农村集体经济组织是集体财产的管理主体，其终止后集体财产的管理主体是何种主体、集体财产如何处置、集体经济组织成员权益如何保障和实现等问题都有待解决，其中蕴含的可能风险让地方政府和农村集体经济组织望而却步。总之，农村集体经济组织法人终止问题在我国立法中仍是新事物。农村集体经济组织法人制度属于典型的中国特色制度，在国际上也无直接经验可供借鉴与参考。我国学界的研究还存在明显的法理积淀不足，国家层面立法存在缺失，政策也存在模糊性。现实中对农村集体经济组织法人地位和特别功能的误解，导致地方政府和农村集体经济组织即便有终止的现实需要，也常因惧于政治、法律和社会风险等而不敢尝试、不愿尝试，这就导致我国目前农村集体经济组织法人终止的实践探索难有实质性跨越。实践中普遍认为，对农村集体经济组织法人终止问题要保持足够的历史耐心，待条件成熟后再循序渐进地推进。但是现实中缺乏农村集体经济组织终止的实践探索并不意味着终止制度没有必要。相反，只有在立法中建构起科学明晰的农村集体经济组织法人终止制度，才能更好地调整和规范终止活动，进而为建设高水平的社会主义市场经济体制奠定法治基础。二、农村集体经济组织法人终止制度的法理证成在农村集体经济组织立法中，在反映农村集体经济组织法人“特别性”的基础上构建科学的农村集体经济组织终止制度有充分的正当性。（一）巩固和完善农村集体所有制的必然要求有观点认为，农村集体经济组织是肩负着特别职能的特别法人，立法上确立法人终止制度，特别是解散制度、破产制度将会侵蚀农村集体所有制的制度根基，背离社会主义的公有制基础。其实，这种担忧并无必要。相反，建立健全农村集体经济组织法人终止制度非但不会侵蚀农村集体所有制的基础，还会有助于巩固和优化农村集体所有制。理由如下：其一，农村集体经济组织是农村集体所有制的主体实现形式和农民集体所有权的代表行使主体，其终止不会当然损害农村集体所有制。农村集体所有制、农民集体所有权及其制度实现工具之间的关系层次清晰、分工明确，分别承担着坚持和巩固农村集体所有制，实现农村集体所有制的职能。一方面，农村集体所有制属于经济基础范畴，农民集体所有权属于上层建筑范畴。农民集体所有权是实现农村集体所有制的法权制度。另一方面，农民集体和农村集体经济组织分别从不同视角反映和实现农村集体所有制。农民集体是落实农村集体所有制而创设的中国特色法律概念，农民集体所有属于农村集体所有制的制度层面，从法权主体角度反映农村集体南京农业大学学报（社会科学版）第 卷所有制。农村集体经济组织是具有独立市场主体地位的特别法人，其目的在于依法代表农民集体行使集体所有权。农村集体经济组织是农村集体所有制在经营层面所借助的组织载体。我国建立和健全农村集体经济组织，本质上旨在通过深化农村集体所有制的经营层次改革，完善和优化传统农村集体所有制的实现形式。农村集体经济组织是农民集体的法定代表行使主体，而非农民集体所有权主体，农村集体所有制根本上要以农民集体所有权的制度基础进行保障。建立、健全农村集体经济组织终止制度仅仅会导致农村集体经济组织法人资格的消灭或者限制，而不会动摇农村集体所有制的基础。农村集体经济组织特别法人的终止并不影响集体所有权的法律地位。总之，在农村集体所有制的制度实现层次中，农村集体经济组织只是实现农村集体所有制的主体实现形式，农村集体经济组织终止不会当然损害集体所有制的根基。而且，农村集体经济组织作为实现农村集体所有制的现代组织形式，有助于革除传统集体所有制中和现代市场经济存在冲突的部分，有助于促进农村集体所有制与市场经济的融合，进而在新的时代背景下巩固和优化集体所有制。其二，通常情况下，农村集体经济组织终止不会导致主体资格的绝对消灭。在理论和实践中，存在着对农村集体经济组织破产的误解和恐惧。事实上，现代破产制度是综合法人拯救程序和破产清算还债程序的制度体系，更加注重法人的再生和拯救。农村