欧盟外资流入趋势及外资审查机制对中国投资的影响_曹鸿宇.pdf

International Finance国际金融2023-01 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE43摘要：近年来，欧盟吸收外商直接投资的情况出现新变化。2020 年 10 月欧盟外商直接投资审查条例生效实施，欧盟各成员发起的外资审查实践逐步增加，外资审查活动的数量和针对性同步提升，实施主体及客体趋于多元，成员对于外商投资审查机制的应用能力及影响效果有所增强。关键词：欧盟；外资审查；中国；对欧投资中图分类号：F831 文献标识码：A过去几年，中资企业对欧投资呈现收缩态势，而欧盟强化外资审查给中国对欧投资带来了一定的负面影响，针对制造业等敏感行业的股权投资明显受阻。当前欧盟日益收紧外资审查，中国政府可根据欧盟各成员立场差异对症下药，加大对欧盟亟须发展的产业投资力度，继续推进对外开放，改善国内营商环境，同时增加对欧对话与互信，共同推进中欧投资协定尽早签署；中资企业可依托自身产业竞争优势，加大对欧相关行业的绿地投资，同时重视欧盟及其成员最新立法动态，主动适应欧盟规则变化，鼓励民营企业在投资欧盟方面发挥更大作用。一、欧盟吸收外商直接投资变化趋势过去两年，欧盟吸收 FDI 规模大幅收窄。相较于国际贸易，跨境直接投资活动更容易受到外部环境变化的冲击。从全球层面的 FDI 流量来看，跨境投资流量变化并无明确的线性趋势，不同年份表现差异较大，过去很长时间里欧盟的情况亦是如此。2020 年之前，欧盟吸收 FDI 的变化基本与全球整体表现同频共振，占全球 FDI 比重在 20%上下波动，但 2021 年占比急剧收缩至不足 9%。虽然过去两年欧盟吸收 FDI 规模持续下降，但不同年份下降的原因显然不同。2020 年欧盟与全球吸收 FDI 规模同步下降，主要是受到新冠疫情所带来的“总量冲击”影响；2021 年欧盟吸收 FDI 规模再次大幅下滑，跌幅超过30%，相比之下，全球FDI总规模复苏至超过疫情前水平。与其他主要经济体相比，欧盟吸收 FDI 规模占全球比重面临明显的“份额冲击”（见图 1、图 2）。外商对欧盟股权投资交易复苏较快。虽然欧盟FDI 流量持续下降，但外商投资项目实现了较快复苏，2021 年外国投资者在欧盟发起的投资交易超过4000 项，较 2020 年增长 20.5%。其中，股权投资项目数增长 32%，与 2019 年持平；绿地投资项目数增长 12%，但较 2019 年仍下降 38%。对欧外商投资者来源地较为集中，美国和英国两国投资分别占欧盟外商股权投资项目数的 32.3%和 25.6%，占欧盟外商绿地投资项目数的 39.4%和 20.9%，其余国家和地区的投资项目数占比均未超过 10%。外商对欧盟投资主要集中在信息和通信技术行业、制造业和零售业。2021 年，外商对欧盟信息和通信技术行业（以下简称 ICT 行业）股权投资近600 项，在主要行业中较疫情前反弹幅度最大，占外商股权投资交易总数的 30%，位列全部行业第一；绿地投资 350 项，占全部外商绿地投资总数的 15.4%，仅次于零售业 28%的占比。2021 年，外商对欧盟制造业股权投资和绿地投资分别占外商投资项目总数的25.9%和12%，但整体仍未复苏至疫情前水平（见表1）。外资对欧盟制造业投资更青睐高技术领域。按欧盟外资流入趋势及外资审查机制对中国投资的影响曹鸿宇 张璐薇作者简介：曹鸿宇，中国银行研究院研究员；张璐薇，国际关系学院硕士研究生。DOI:10.16474/ki.1673-8489.2023.01.014International Finance 国际金融国际金融 2023-01INTERNATIONAL FINANCE44照企业技术密集度差异，欧盟统计局将制造业企业分为高技术和低技术两类。根据这一分类，2021年欧盟高技术含量的制造业外商投资项目占比为 53%，其中，绿地投资高技术含量项目占比为64%，两项指标分别较2020年提高8个和2个百分点，更多的外商企业选择欧盟高技术部门作为投资目标。二、欧盟外资审查机制建设及实施情况2020 年 10 月，欧盟外国直接投资审查条例（以下简称条例）正式生效实施。欧盟委员会分别于 2021 年 11 月和 2022 年 9 月发布了两份外资审查年度报告，对上年欧盟及其成员 FDI 流入趋势以及外资审查机制的建设、实施情况进行回顾。总的来看，欧盟及其成员持续推进外资审查机制建设，外资审查机制整体趋严，进入正式审查环节和受到实质性影响的外商投资案例比重均有所上升。（一）外资审查机制建设持续推进根据条例，欧盟外资审查机制建设采取“联盟-国家”双重框架。外资审查的立法主体、规则流程和具体实施由各成员负责，联盟层面的审查机制赋予欧盟及其成员评议权，并要求成员对“事关欧盟利益的项目或计划”的外商投资“尽力顾及”欧盟委员会意见或做出不遵从说明。也就是说，外资审查机制建设和具体应用的主体归属于各成员。但欧盟也在积极通过提供技术和政策指导、组织技术会议和信息交流、传播最佳实践等方式推进各成员建设、升级资料来源：UNCTAD图1 世界及欧盟FDI流入规模变化 13909 16104 14688 14590 14025 20636 20454 16326 14483 14806 9631 15823 3359 4465 3193 3233 2886 6236 3426 2749 3663 4017 2095 1375 0500010000150002000025000201020112012201320142015201620172018201920202021世界 欧盟亿美元资料来源：UNCTAD图2 中美欧FDI流入规模占全球比重变化 01020304050607080201020112012201320142015201620172018201920202021中国 美国 欧盟 发达经济体%受到实质性影响包括三种情况：对投资活动附带条件或应对措施的批准、相关方取消投资交易以及审查单位阻止投资交易。International Finance国际金融2023-01 国际金融 INTERNATIONAL FINANCE45外资审查机制，并在 2020 年新冠疫情和 2022 年俄乌冲突背景下进一步加大呼吁力度。欧盟希望在各成员之间建立起统一、协调的外资审查机制，但目前成员“各自为政”的情况比较突出，各国在外资性质甄别、涵盖部门、适用程序、通知要求等一系列外资审查机制要素上仍存在很大差异。各成员继续强化外资审查机制建设。截至 2021年年末，27 个欧盟成员中有 25 个在外资审查机制建设方面有所进展，捷克、丹麦和斯洛伐克的外资审查机制正式生效，比利时等正在推进构建外资审查机制，克罗地亚成为启动建设外资审查机制的最新成员，目前仅有保加利亚和塞浦路斯尚未公开采取行动。2021年，6 个欧盟成员对现有审查机制进行了修订，相关修订内容包括升级审查程序、扩大涵盖部门以及强化国家机制权限等。欧盟成员层面的外资审查机制建设呈现出涵盖国家和部门扩大、审查程序和要求增加、政府管理权限增强的特征（见表 2）。（二）外资审查活动“量效齐增”在持续推进机制建设的同时，欧盟各成员逐步开展各类外资审查实践，外资审查活动的数量和针对性同步提升，实施主体及客体均趋于多元，成员对于外商投资审查机制的应用能力及影响效果有所增强。具体来讲，主要体现在如下几个方面。第一，欧盟及其成员外资审查机制效力不断提升。一是外资审查案件在成员之间的分布更加均衡。2021 年，欧盟成员发起了 1563 起外资审查案件，较 2020 年的 1793 起有所下降；发起审查最多的 4个成员外资审查案件总数占全部外资审查通报的70%，较 2020 年下降超过 15 个百分点，欧盟各成员对于外资审查机制的应用更加熟练。二是成员对外商投资项目的敏感度进一步提升。在 1563 起案件中，29%的案件进入正式审查环节，较2020年的21%的比例有所增长，各国审查当局对于“关键”部门的外商投资活动关注度有所增加。剩余71%的案件被认定为不会对安全和公共秩序产生影响，得以正常推进。三是欧盟与成员之间外资审查合作更加紧密。2021年，13 个成员向欧盟委员会通报了414起外资审查案件，较2020年11个成员有所增加。其中86%的案件在第一阶段（15 天）完成审查，仅 11%的案件需提供额外信息进入第二阶段（20 天）审查，对比来看，2020年两项比重分别为 80%和 14%，反映出欧盟委员会实施外资审查的效率得到一定提升。第二，审查案件所涵盖行业较为集中。2021年，各成员向欧盟委员会通报的外资审查交易主要集中在ICT 行业（36%）、制造业（25%）、金融服务（9.5%）、批发零售（8.5%）以及建筑业（4%），其中，前三名行业与2020年保持一致。进入第二阶段审查的案件行业资料来源：欧盟委员会表1 2021 年外商对欧盟投资项目行业分布情况股权投资绿地投资行业占比（%）变化率（%）行业占比（%）变化率（%）2021 年较 2020 年较 2019 年2021 年较 2020 年较 2019 年ICT303427零售286-26制造25.938-13ICT15.415-46专业服务8398制造1212-55零售7.130-30交通10.332-5金融和保险62-34住宿10.2286电力4.17-20金融和保险8.49-50房地产2.960-37专业服务8.3-2-57建筑业2.715210行政支持2.1-10-57住宿2.4188-18艺术和娱乐1.313333健康2.3-6-23批发零售1.213-41交通2.2-2-49电力110964 2020 年，欧盟委员会发布公共卫生危机和经济脆弱时期外商直接投资审查指南；2022 年，欧盟委员会发布俄罗斯和白俄罗斯外商直接投资指南。两份文件均重申了建立全面的外商投资审查机制的重要性。根据条例第 6 条，对于可能损害成员安全和公共秩序的投资项目，各成员须向欧盟委员会通报。由于报告期末部分案件仍处在审查阶段，因此两项比重加总不足 100%。International Finance 国际金融国际金融 2023-01INTERNATIONAL FINANCE46集中特征更加突出，制造业（44%）、ICT 行业（32%）和金融服务（10%）占比之和超过80%，其中，制造业涉及能源、军事、半导体、航空和医药等产业（见图 3）。第三，受到实质性冲击的外商投资交易范围扩大、“破坏性”下降。2021 年，在已经做出正式审查决定的案件中，73%的交易获得无条件授权，投资者无需采取额外行动推进投资，较 2020 年下降 6个百分点；27%的交易受到实质性影响，其中附带条件批准、交易双方取消投资交易以及政府当局阻止投资交易的情况占比分别为23%、3%和1%（2020 年三种情况占比分别为 12%、7%和 2%）。一方面，更多的外商投资交易受到外资审查机制限制，需满足特定的条件方可被批准；另一方面，被迫中断的投资交易比重下降，各成员外资监管措施趋于精细化，尽量避免造成“破坏性”影响。三、中国对欧盟投资趋势及被审查情况（一）中国对欧盟投资处于低谷2021 年中国企业对欧盟投资“量缩价升”。从交易数量来看，2021 年中国企业对欧股权投资和绿地投资交易数量分别占相应欧盟外商投资交易总数的 2.4%和 6.1%，整体占比并不高，且过去两年持续下降，较新冠疫情前收缩 50%左右。与此同时，中国企业对欧盟直接投资金额从 2020 年的 65 亿欧元上升至 90 亿欧元，主要是少数投资者进行了大体量金额的投资交易，其中仅高瓴资本收购荷兰飞利浦家电一项交易额即达到 37 亿欧元。ICT 和制造业是中国对欧盟投资主要目标。2021 年中国企业对欧盟股权投资主要集中在制造业（50%）、金融业（10.9%）和专业技术服务（6.5%）。制造业是中国企业对欧股权投资的传统目标，但近两年这一领域的交易频率有所降低，2021 年交易数较 2020 年下降 18%，投向高技术制造业部