农村集体资产股权配置的法理分析与立法抉择_高飞.pdf

第 卷 第 期 年 月南京农业大学学报（社会科学版）（），收稿日期：基金项目：广东外语外贸大学广东法治研究院 年招标课题重点项目“民法典不动产物权的公私法整合保护与制度对接”（）作者简介：高飞，男，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，博士生导师。【农村集体经济组织法立法专题】农村集体资产股权配置的法理分析与立法抉择高飞（广东外语外贸大学 土地法制研究院，广州）摘要：农村集体资产股权配置是构建农村集体经济组织法人治理结构的核心内容，故农村集体经济组织法人的目的决定了农村集体资产股权配置的制度目标。在农村集体产权制度改革过程中，股权设置包括成员股和集体股两种形式，而股权配置的客体应当为全部农村集体资产。成员股是农村集体经济组织成员参加集体收益分配的依据，其因包含了成员的个体价值而具有人身属性，故成员股不得流转、不得继承，且在成员增减时需对成员股进行动态调整。通过立法明确规定集体股的设置，可以发挥法律的教育功能，将农村集体经济组织是农村集体所有制实现主体的观念强加给农村集体经济组织成员及相关主体，并纠正各界对农村集体资产股权配置中的“股”的本质属性的错误理解。在农村集体经济组织成员增减时，集体股可以发挥股份配置的“蓄水池”功能，从而避免成员股随成员变动而调整的复杂情况。关键词：农村集体资产；农村集体经济组织；成员股；集体股中图分类号：文献标志码：文章编号：（）年 月 日，中共中央、国务院发布关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见（中发 号），以便“探索农村集体所有制有效实现形式，创新农村集体经济运行机制，保护农民集体资产权益，调动农民发展现代农业和建设社会主义新农村的积极性”，其中农村集体资产股份化改革是达成上述目标的关键措施。同时，为了依法规范农村集体经济组织的运行，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济高质量发展，十三届全国人大常委会第三十八次会议于 年 月 日首次审议了农村集体经济组织法（草案）（以下简称草案），而如何将农村集体资产以股份或者份额形式量化到农村集体经济组织成员，以及在农村集体资产股份化改革时是否设置集体股，是该法中相关规则设计面临的重大疑难问题，至今各界对此也未能取得共识。鉴于农村集体资产股权配置是集体收益分配制度的重要组成部分，也是构建农村集体经济组织法人治理结构的核心内容，本文拟以探寻农村集体资产股权配置的制度目标为基础，结合草案中农村集体资产股权配置制度的构建方案，探讨农村集体产权制度改革中设置成员股和集体股的法理，同时对草案中相关制度设计缺陷进行简要剖析并提出因应之道，以期对农村集体经济组织法的制定有所裨益。一、农村集体资产股权配置的制度目标农村集体资产是农民集体所有的资产，而农村集体经济组织是农民集体在法律上的表现形式，故农村集体资产股权配置实质上是对农村集体经济组织所有的资产进行股份化改革。当前，开展集体资产清产核资，明确集体资产所有权，有序推进资产股份合作制改革，是我国推进DOI:10.19714/ki.1671-7465.2023.0003农村集体产权制度改革的具体举措。在农村集体资产股权配置完成后，农村集体经济组织将以农村集体股份合作社的组织形式运行。因此，农村集体资产股权配置制度的建构既是农村集体产权制度改革的重要一环，又是制定中的农村集体经济组织法的不可或缺之制度要素。农村集体经济组织作为我国民法典规定的特别法人的一种类型，是一种具有民事权利能力和民事行为能力，能够依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。因为“组织是达致特定目的的手段，这个目标是组织内的若干人共同设定的，并且构成他们决策的约束条件，正是目标把他们结合在一起”，故对组织进行分析应当以其目标为核心。法人作为一种组织，其目的当然至关重要。萨维尼认为，法人仅仅是为了某一法律目的而予以承认的人；拉伦茨认为，只有通过目的才能说明社团的长期性和其活动；施瓦布强调，法人是一个为特定目的服务的设计，借助于这一设计，人的联合体的建立及其活动可以在一个稳定的法律基础上进行。不过，不同类型的法人的目的不同，这是各种法人之间存在本质区别之所在。机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，均为我国民法典所规定的特别法人。这些特别法人既不同于营利法人，也不同于非营利法人，相互之间也是各具特色，没有统一的标准，而它们的“特别之处”正是由各自目的的特殊性决定的。在我国推进农村集体产权制度改革的过程中，农村集体资产的股份化改革决定了农村集体经济组织的组织形式，这表明农村集体资产股权配置制度设计本身就是农村集体经济组织立法的内容之一，因此，农村集体经济组织法人的目的不仅是农村集体经济组织立法的基础，而且也是对农村集体资产进行股权配置时应当遵循的制度目标。我国宪法第 条第 款前句规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”其中，劳动群众集体所有制一般简称为“集体所有制”，意指“由集体经济组织内的劳动者共同占有生产资料的一种公有制经济”，是以生产资料公有制和集体劳动为基础的一种社会主义公有制形式。农村集体经济组织是农村集体所有制实现的重要主体，也是以经营管理农村集体资产发展壮大农村集体经济的集体所有制经济组织。民法典仅于第 条明确了农村集体经济组织的法人地位，没有基于该类法人的目的对农村集体经济组织制度的内容从法律规则上予以构造，以致无法通过法律规则抽象出农村集体经济组织法人的目的。各界对农村集体经济组织作为特别法人的“特别之处”极为关注，但较少有意识地探索决定该类法人“特别之处”之具体内容的法人目的。农村集体经济组织作为农村集体所有制实现主体的职能具有落实农村集体经济组织法人目的的工具性特征，故厘清农村集体经济组织的职能有助于明晰其法人目的。中华人民共和国成立后，在较短的一个时期迅速建立了社会主义公有制。社会主义公有制经济既有生产性又有公益性，既强调促进生产力的发展，又以向全社会提供不断增加的公共利益为己任。为了对我国改革开放向纵深发展背景下的社会主义公有制经济运行过程进行剖析，有学者以计划经济时期的全民所有制为基础对社会主义公有制实现主体的职能加以归纳，认为该实现主体的主要职能表现为以下五个方面：第一，保护公有财产不受损害；第二，有效率地管理和配置资本；第三，选择资本的具体管理者、经营者和使用者，监督资本在具体生产过程中得到有效的利用、合理的保养和维护；第四，进行资本积累，并为了进行积累而参与国民收入的分配（和再分配），获得一定的收入份额；第五，保证现有劳动人口和新增劳动人口的充分就业，并相应地合理安排社会总劳动的利用。其中，前三个职能是各种所有制的共同职能，可称为公有制的财产职能，后两个职能是公有制的特殊职能，可称为公有制的公共职能。在我国，集体所有制的实现主体与全民所有制的实现主体不同，但“二者的差异只是规模上的，而在南京农业大学学报（社会科学版）第 卷我国民法典第 条对法人本质的界定采法人实在说中的组织体说，据此，我国各种类型的法人均属于社会组织。内部关系上没有质的差别”，故农村集体所有制实现主体与全民所有制实现主体的职能是一致的。应当注意的是，根据 年通过的宪法修正案第 条的规定，我国以实行社会主义市场经济取代实行计划经济，从而实现了经济体制的重大转变。计划和市场都是经济手段，对于应当由政府还是市场在资源配置中起决定性作用，两者的选择截然不同，但从我国社会主义公有制经济的发展历程来看，这种选择没有改变公有制实现主体的职能定位。不过，基于社会主义市场经济与计划经济在配置资源时采取的方式迥然有异，我国在由计划经济转向社会主义市场经济时需要对公有制实现主体的职能之具体内容作出适当调整，如在我国建立市场导向的就业机制后，公有制实现主体保障就业的职能便逐步弱化。从公有制实现主体的财产职能和公共职能来看，农村集体经济组织法人的目的应当包括两个方面的内容：一是坚持集体所有制，发展壮大农村集体经济；二是促进农民持续增收，确保集体成员平等参与分享集体收益。草案第 条关于该法立法宗旨的规定包含了上述内容，可谓已对农村集体经济组织法人的目的作出了准确的定位。由于“所有权是直观反映所有制的核心指标”，而且，在历史上所有权是所有制的基本实现方式、有时甚至是唯一的所有制实现方式，因此，我国民法典集体所有权的立法宗旨与作为农村集体所有权主体的农村集体经济组织的法人目的是一致的。当前，关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见指出，该项改革是“巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求”和“维护农民合法权益、增加农民财产性收入的重大举措”，这也正好与农村集体经济组织法人的目的相契合。长期以来，我国公有制财产的主体缺位，公有制实现主体的内部财产关系模糊，并由此导致公有制实现主体缺少价值增值和积累财产的内在动力。如今我国通过推进农村集体资产股份化改革，将农村集体经济组织改造为股份合作社法人，这既明确了农村集体所有制实现主体的组织形式，解决了农村集体资产归属不明的问题，也理顺了该实现主体与其成员之间的财产关系，从而弥补了农村集体所有制下财产价值增值和财产积累动力不足的弊端。可见，作为农村集体产权制度改革的重要内容，农村集体资产股权配置也是确立农村集体经济组织法人的组织形式或农村集体经济组织经营自身资产的一种方式，因此，农村集体资产股权配置的方案必须以农村集体经济组织法人的目的为指引。这就要求农村集体资产股份化改革需要围绕农村集体经济组织实现其财产职能和公共职能而展开。根据党和国家政策以及农村集体产权制度改革实践可知，在农村集体资产股权配置过程中，可以设置的股权包括成员股和集体股两种形式，以下对这两种形式的股权配置之法理及农村集体经济组织法制定时的抉择理由分别进行探讨。二、成员股的本质属性及其配置的法理检视关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见规定，股权设置应以成员股为主，而且要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。据此，成员股是将农村集体资产以股份或者份额形式量化后由农村集体经济组织成员享有的股权，该种类型的股权配置对象以享有农村集体经济组织成员资格为前提。然而，该意见同时提出，股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式，探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，有关部门要研究制定集体资产股份抵押、担保贷款办法，指导农村集体经济组织制定农民持有集体资产股份继承的办法。这又表明成员股的享有者不必以享有农村集体经济组织成员资格为条件，从而引发了成员股的本质属性之争。上述规定分别针对的是成员股的初始配置及其享有，且这两个方面的规定遵循了不同的股权配置法理，在农村集体经济组织立法过程中对两种法理如何进行取舍，无疑需要以农村集体经济组织法人的目的来加以检视。第 期高飞农村集体资产股权配置的法理分析与立法抉择（一）成员股的本质属性我国在以集体所有权为农村集体所有制的实现方式时，集体所有权的唯一主体是农民集体，且作为集体所有权客体的资产不可分别属于农民集体成员，故集体财产尽管为其成员所有，但其属于集体所有，集体财产与其成员是相互分离的，尤其是任何成员都无权请求分割集体财产，从而将集体财产变为私人所有。基于公有制财产的这一特征，推进农村集体产权制度改革必须坚持集体所有制不变，也就是说，不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。可见，农村集体资产股权配置不是以股权形式将集体资产在农村集体经济组织成员之间进行分配，此种股权实质是一种不可分割资产基础上的收益凭证，而非物权意义上的股权，与私人投资形成的股权具有本质不同。因此，关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见指出，农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，并强调将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据。尽管党和国家对农村集体资产股权配置的制度意蕴有极为清晰的认识，但这种认识没有能够在政策文件和改革实践中贯彻到底，具体表现为：在完成成员股的初始配置后，或直接或间接地将成员股作为农村集体经济组织成员投资获得的股份对待