目的检视下《行政处罚法》第48条制度探析_邓璇.pdf

年第 期.云南警官学院学报 总第 期 收稿日期：作者简介：邓 璇，女，华东政法大学硕士研究生，研究方向为宪法学与行政法学。鹿仟仟.行政处罚决定公开制度研究，苏州大学硕士研究生论文 .第 页。目的检视下 行政处罚法 第 条制度探析邓 璇（华东政法大学，上海）内容摘要：行政处罚决定公开存在于公共信用信息公开和政府信息公开这两个不同的制度中。制度设计之目的以及对隐私权保护强弱的差异造成了两个制度对行政处罚决定公开安排的对立。行政处罚法 第四十八条的立法目的与政府信息公开制度具有一致性，但基于行政处罚决定的特殊性，“具有一定影响的行政处罚决定”应当严格采取种类标准，通过独立于公共信用信息公示平台的其他渠道进行去标识化的匿名公开，以达成实现制度目的前提下对当事人侵害最小的目标。关键词：行政处罚决定公开；政府信息公开；信用体系；信用公示；隐私权中图分类号：文献标识码：文章编号：（）年 月，第十三届全国人大常委会表决通过 中华人民共和国行政处罚法（修订草案），将诸多实践中试点探索的新制度纳入立法框架内，其中就包括行政处罚决定公开制度。年修订的 政府信息公开条例 扩大了政府应主动公开的范围，将“本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”涵盖在内。然而本次修订的 行政处罚法 第四十八条第一款规定：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开”，修改了二审草案稿中“应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”的表述。在现代社会信用体系建设背景下，行政处罚决定是信用信息公开的重要内容，属于公共信用信息公开的范围。全国公共信用信息基础目录（年版）将行政处罚信息列入公共信用信息的归集范围要求相关部门依法公开。实践中，不少行政部门将行政处罚决定在公共信用信息平台进行公示。例如，市场监督管理行政处罚信息公示规定 第 条要求对适用普通程序作出行政处罚决定，应当记录于国家企业信用信息公示系统，并向社会公示。再如，上海“一网通办”的“政务公开栏”行政处罚决定公示与“信用上海”直接链接，将被处罚人名称、处罚类别、违法行为类型、违法事实、作出处罚时间以及处罚依据一律公示在“信用上海”页面。然而，本次 行政处罚法 的修改回避了行政处罚决定公开是否直接适用政府信息公开有关规定这一问题，也未明确行政处罚决定公开与社会信用体系建设之间的关系，势必造成 行政处罚法 第四十八条在实践中的适用困境，进而妨碍行政处罚决定公开制度的后续建构和良好运行。因此，厘清 行政处罚法 第四十八条与政府信息公开以及公共信用信息公示制度之间的关系、探明制度之目的尤为紧要。一、行政处罚决定公开制度的历史沿革（一）政府信息公开制度视野下的行政处罚决定公开历史沿革早在 年，证券法 第一百七十二条就规定：“国务院证券监督管理机构应当对证券领域的处罚决定进行公开”。年、年国家药品监督管理局分别发布 关于建立违法药品广告公告制度的通知 和 关于建立违法医疗器械广告公告制度的通知，要求国家药品监督管理局公开药品和医疗器械领域违法广告的信息。年，北京市工商局率先利用各分局的对外网页，建立了行政处罚决定公开查询界面，向社会公示行政处罚结果。同年，国家工商行政管理总局要求整合行政处罚公开相关规章制度，规范执法办案行为。随后，各地工商局行政管理部门陆续展开行政处罚决定公开工作。虽然各部门各地区都对行政处罚决定公开进行了一定程度的尝试，但 年制定的 政府信息公开条例 仍秉持审慎态度，未将行政处罚信息纳入政府信息公开的范围。年，上海市政府信息公开工作要点提出，要将行政处罚决定公开工作的推进作为深化政府信息公开的重要举措。年，国务院办公厅提出“加大制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息公开力度”。此时，国务院各部委开始单独制定针对特定领域行政处罚信息公开的规范性文件，具体规定行政处罚决定的公开主体、公开内容、公开方式等。年，国务院办公厅发布 关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知（国办发 号），要求行政处罚的执法决定信息在执法决定作出之日起 个工作日内公开，将行政处罚决定信息公开扩大到行政执法的各领域。年，国务院将行政处罚决定公开写入 政府信息公开条例 主动公开的范围中，但仍加上了“具有一定影响”这一前提要求。（二）社会信用体系建设下的行政处罚信息公开制度探索不同于政府信息公开制度对行政处罚信息公开所持的审慎态度，社会信用体系建设下行政处罚信息公开一直是公共信用信息公开的重要内容。自 年党的十六大报告提出健全现代市场经济的社会信用体系，我国社会信用体系建设正式拉开序幕。这期间，信用体系建设处于“粗放式”发展阶段，对信用信息公开制度的规定较少。年，国家工商行政管理总局制定的 关于对企业实行信用分类监管的意见（工商企字 第 号）迈出了行政处罚信用信息公开的第一步，要求“对所有行政处罚要按照结果公开的原则，作为企业信用信息予以记录并可提供社会查询”。年，商务部制定商务领域信用信息管理办法，明确全部违法违规信息应当向社会公开，其中，市场主体及其特定内部人员受到行政机关行政处罚的信息是违法违规信息的重要内容。值得一提的是，商务领域信用信息管理办法 第一条指明 政府信息公开条例 是其上位法之一，可见实务中各部门也常常混淆政府信息公开与信用信息公示之间的界限。自 年国务院出台 社会信用体系建设规划纲要（年）以来，我国信用体系建设进入新的发展阶段，各部门及各地陆续出台相关规范性文件。如 企业信息公示暂行条例 规定有关部门应当公示其在履行职责过程中产生的行政处罚信息。随后，国家发展和改革委员会、中国保监会等部门陆续出台专门的规范性文件规范行政处罚信用信息公示工作。国家发展改革委、中国人民银行出台的 全国公共信用信息基础目录（年版）以及 版信用目录草案，均将行政处罚纳入公共信用信息范围予以公开。二、行政处罚决定公开的制度性冲突行政处罚决定性质十分特殊。一方面，它是行政主体在履行行政管理职能过程中获取或形成的政府信息；另一方面，行政处罚决定本身附有行政主体对行政相对人的负面评价而有别于一般的中性政府信息，成为公共信用评价的内容。然而，政府信息公开制度与公共信用信息公示制度暗含的规范意旨的差异化，导致二者对公民隐私权保护进行利益衡量尺度的区别化，使得二者对行政处罚决定公开的制度安排有所区别。（一）行政处罚决定的多元属性政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。政府信息公开条例 将政府信息定义为“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”由此可见，政府信息应当包含以下几个要素：（）主体要素：由行政主体制作或获取；（）职权要素：基于行政主体的履职行为；（）介质要素：应当以一定的形式记录或保存。从这一定义来看，行政处罚决定属于政府信息毋庸置疑，是具有行政处罚权的行政主体在履行行政管理职权邓 璇：目的检视下 行政处罚法 第 条制度探析应松年，陈天本.政府信息公开法律制度研究 .国家行政学院学报，（）.过程中对违法行为人作出行政处罚而产生的政府信息。然而，行政处罚决定不同于一般意义上的政府信息，这一特殊性主要表现在行政处罚决定对特定对象的负面评价性。行政处罚决定中包含大量的个人信息，诸如身份证号、活动场所、特定时间段的行为活动等具有明确可识别性的隐私或个人信息。另外，行政处罚决定还具有明显的负面性。不同于法律政策信息、行政规划信息等政府信息是行政主体对公共事务作出的一般性安排，行政处罚决定是行政主体针对具体的某个或某些违法行为人违反行政法律秩序行为作出的否定性评价。例如，杭州市税务局因薇娅偷逃税款对其作出行政处罚决定，就是税务机关对薇娅违反税收法律秩序行为的否定而采取的制裁措施。正是因行政处罚决定具有的负面评价性使其成为公共信用信息的重要组成部分。根据 公共信用信息报告标准（年版）规定，公共信用信息是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在履行法定职责、提供公共服务过程中产生和获取的，反映具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织信用状况的数据和资料。公共信用信息与政府信息都是行政主体在履职过程中收集或产生的信息，但前者较其他政府信息而言更加强调信息对当事人信用状况的反映情况。信用并非社会个体的天然属性，而是社会基于法律或道德的标准要求对行为人日常行为进行评价而逐步形成的一种风险判断。行政处罚决定记录了公民、法人或其他组织违法行为以及责任履行情况，是行政主体对公民、法人或其他组织进行信用评价的基础“材料”。（二）政府信息公开制度及信用信息公开制度的区隔行政权是由宪法、法律赋予行政主体执行法律、管理社会公共事务的国家权力。随着现代社会关系日益复杂化，社会事务与日俱增，行政权必不可免地存在扩张的趋势。相较于立法权对社会个体权益影响的间接性以及司法权启动的被动性，行政权更加直接、主动且广泛地影响每一个公民、法人和其他组织。有别于传统行政强调保密，具有行政神秘主义的品格，现代行政更加强调公开，关于行政的信息应当是公共的财产，而不应仅为少数人所了解，因而行政主体不断进行增加透明度的行政民主化转型，是现代法治国家、法治政府的基本理念之一。政府信息公开制度建构的目的在于提高政府工作的透明度，保障公民充分知悉国家实施管理的有关信息，从而更好地监督国家机关及其工作人员的行为。因此，政府信息公开制度坚持“以公开为原则，不公开为例外”。权利的行使并非绝对的，公共利益和他人的合法权益都是权利行使的边界，公民隐私权是公众知情权行使的边界之一。政府信息公开条例 第十五条规定涉及个人隐私的政府信息原则上不公开，实质上是承认在政府信息公开制度下隐私权的位阶高于知情权，知情权应当让位于隐私权。原因在于行政处罚决定中部分信息的私人性质使得相关信息的所有权并不完全属于国家或行政主体，而是部分的属于个人。因此，政府信息公开条例 要求公开涉及个人隐私的政府信息应该征得当事人的同意。换言之，行政主体因不完全享有行政处罚决定的所有权而导致其对行政处罚决定的处分权也相应受到限制。作为监督权存在的知情权，其实现不能建立在对公民隐私权侵犯的基础之上。为保障公民知情权，政府应当将其获取的有关信息进行公开，但当上述信息涉及其他公民或组织的隐私时，其他公民或组织的隐私权优先于知情权，上述隐私信息一般不得被公开。隐私权保护的界限并非一成不变，而是随着制度目的变化而被不断拉扯。公共信用信息公示制度是社会信用体系构建的重要环节，主要目的在于提高社会信用意识和水平。公共信用信息公示制度通过公示企业或个人的信用状况对其产生声誉压力，从而迫使企业或个人守法履约以达到建设诚信社会的结果。在“风险社会”背景下，信息的爆炸性增长与不同主体获取信息能力的差异之间的矛盾，要求作为主要风险信息收集者和邓 璇：目的检视下 行政处罚法 第 条制度探析莫于川.政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则再检讨 兼从年度报告看政府信息公开法的基本理念、立法目的和指导原则的实现情形 .河南省政法管理干部学院学报，（）.制造者的行政主体公布相关信息以填补社会公众在此方面的缺失，从而降低社会公众承受的风险，规范市场秩序。公布行政处罚决定承载的风险信息，帮助公众借助执法者的权威增进对风险的认识从而增强公众应对风险的能力。提示公众风险的具体所在一般需要载明被处罚对象的准确名称以及详细的违法行为等信息，也即公开内容可以明确锚定信用信息所指向的特定公民、法人或组织。此时，隐私权应当让位于避免风险扩大这一公共利益。因而，在公共信用信息公示制度体系下，公民隐私权的让渡必然多于政府信息公开制度。具体而言，公开公共信用信息以实名为原则，对部分属于公民隐私的内容也应当在信用信息平台进行公示。（三）行政处罚法 关于行政处罚决定公开的独特定位关于 行政处罚法 第 条的目的选择，学界认为主要有三种可能：其一，监督目的，通过公开行政处罚决定实现监督行政权运行、打造阳光政府的法律效果；其二，声誉制裁目的，以公布可能造成当事人社会评价降低的负面性信息再次制裁当事人或督促违法行为人履行义务；其三，威慑目的，将违法