论国际海底管理局在“区域”...色定位——国际组织法的视角_周江.pdf

论国际海底管理局在“区域”资源开发机制中的角色定位国际组织法的视角周江*内容摘要：国际海底管理局作为推行国际海底区域制度的独立的国际组织，负有代表全人类行使对国际海底区域及其资源的权利的使命，但其在国际海底资源开发机制中的角色定位还不甚明朗。以国际组织法为视角，从国际海底管理局的职责、主要机关的权力配置来看，1982年 联合国海洋法公约 将国际海底管理局定位成一个理想的全能者的角色；1994年 关于执行 联合国海洋法公约 第十一部分的协定，打破了国际海底管理局的全能幻想，使其更加精简。从国际海底管理局的规章制定过程、勘探规章和开发规章的内容来看，国际海底管理局正在纵向和横向地探索一个适当的角色定位。而在国际海底开发时代，国际海底管理局在开发机制中的角色定位应当是有执行力的分享者，这种执行力至少体现为对惠益分享规则的细化和对国际海底管理局内部机构分工的明确。关键词：国际海底区域开发机制国际海底管理局国际组织法联合国海洋法公约（以下称 海洋法公约）确立了人类共同继承财产原则，并将其作为支配国际海底区域（以下称“区域”）制度的基本原则。为使这一原则得以有效实施，海洋法公约 设立国际海底管理局（以下称“管理局”）作为组织、管理“区域”内活动的独立的国际组织。检视 海洋法公约 及成立后的管理局不难发现，立约者和管理局自身对其功能和角色的定位一直处在不断调适的过程中，对这一现象的分析将丰富国际组织法中对国际组织微观运转的研究。并且，在 “区域”内矿物资源开发规章草案（以下称开发规章草案）讨论与修改之际梳理管理局的角色定位，亦可更好地评价管理局的既有工作，并预判管理局未来在“区域”资源开发时代的工作重心。*西南政法大学海洋与自然资源法研究所教授、博士生导师。本文系国家社科基金重大专项（19VHQ001）的阶段性成果。感谢陈一萍律师为本文所做的不可替代的工作。周江：论国际海底管理局在“区域”资源开发机制中的角色定位33DOI:10.13871/ki.whuilr.2022.06.003武大国际法评论2022年第6期基于上述考虑，笔者拟在国际组织法的视角下，按时间线索分析管理局历次角色转换，并探讨其在今后“区域”资源开发机制中的定位。一、理想的全能者 海洋法公约 中的定位国际组织并非天然的国际法主体，它的权力由成员国所赋予，并服务于成员国创建该组织的共同目的。这些目的往往形成于成员国广泛而深入的讨论过程中，并会清晰地载于成员国之间缔结的公约或条约，但国际组织的权力边界与角色定位有时并不能够被这些目的准确地反映出来，而是更多地体现在公约或条约为国际组织规定的职责、主要机关权力配置上。对管理局而言，这一点尤为显著。海洋法公约 第十一部分国际海底制度的基础是“区域”及其资源是“人类共同继承财产”。海洋法公约 在明确“区域”内资源的一切权利属于全人类的同时，将代表全人类行使权利的使命交给了管理局，要求管理局按照 海洋法公约 及管理局的规则、规章和程序安排（organize）、进行（carry out）和控制（control）“区域”内活动。但是，“安排、进行和控制 区域 内活动”这一表述并没有给管理局一个十分清晰的定位，海洋法公约 的规定也没有说明管理局在这方面该如何行事。具体而言，管理局之于“区域”内的活动，究竟是管理控制者，还是监督协调者，海洋法公约 并未直面这一问题。然而，从国际海底制度成形的过程来看，管理局的职能和角色定位并非一开始就被忽视，相反，该问题曾是海底委员会和第三次联合国海洋法会议热烈讨论的内容。在国际海底制度的谈判过程中，发展中国家主张成立一个有完全的国际法律人格和广泛职能权力的管理局，它们认为一个软弱的国际机构不足以防止发达国家瓜分海底。但发达国家反对管理局拥有广泛的权力，反对管理局直接进行开发和控制活动，主张管理局的主要任务是负责颁发执照等行政事务，或者只是协调或监督有关海底资源的活动。例如，在海底委员会1971年会议上，拉丁美洲十三国的一项提案提出，“应该使依照 海洋法公约 规定所建立之管理局代表全人类行使对 区域 的专属管辖权，以及对 区域 之资源的管理权”。依此提案，管理局将拥有对“区域”的“专属管辖权”以及对其资源的管理权。由苏联提交的一项提案则提出了一种不同的看法：“国际海底资源机构”（即管理局）对海底既没有管辖权，也没有“考虑其拥有、占有、利用或处置海底及海底资源的权利或法律依据”，而缔约国将负责参见梁西：梁著国际组织法，杨泽伟修订，武汉大学出版社2011年版，第6页。参见 海洋法公约 第137条第2款、第153条第1款。See Satya N.Nandanet al.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commen-tary 110（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.参见高之国：论国际海底制度的几个问题，中国政法大学学报 1984年第1期，第75页。A/AC138/49,Article 3.34确保所有活动将按照“区域”的制度进行，国际海底资源机构将提供行政监督、协调以及其他技术服务。在争论的过程中，发展中国家的意见逐渐占据了主导地位，然而，问题并未得到根本的解决。在海底委员会1977年第六期会议上，第一委员会主席报告说：“正在出现的一个普遍一致的意见是 区域 活动必须在管理局的组织和控制之下。这代表了向前迈进的重要一步。但是，关于管理局在活动进行中的作用范围，它是否应起到支配的、充分有效的作用，还是协调和全面监督的作用，仍然没有达成可以确认的意见。”1982年，“安排、进行和控制”作为管理局对待“区域”内活动的方式被写入 海洋法公约 正式文本。同时，海洋法公约 将管理局运转的目的确定为组织和控制“区域”内活动，特别是管理“区域”资源。表面上看，似乎是发展中国家坚持的意见占了上风，但细究 海洋法公约 中关于管理局职责、主要机关权力配置的规定，会发现管理局并没有被明确定位为一个管理控制者或一个监督协调者，而是以一种全能者的角色贯穿 海洋法公约“区域”制度的各个部分。海洋法公约 就管理局对“区域”及其资源的责任规定如下：第一，制定规则。缔约国进行“区域”内资源的勘探开发活动时，除了要遵守 海洋法公约 第十一部分的规定外，还要按照管理局的规则、规章和程序行事。国际海底制度初步建立之时，国际社会虽然无法预知将来“区域”内相关问题的状况，但可以确信的是，一旦“区域”内活动进入实质的勘探和开发阶段，必然会出现诸多始料未及的情形，海洋法公约 提前将应对这些情况的任务交给了管理局，使其能够通过制定规则的方式建立 海洋法公约 中基础政策的实施机制。这里的制定规则还包括管理局可以根据需要建立自己的机构，例如，海洋法公约 第140条第2款为管理局规定了对从“区域”内活动所得之各项经济利益予以公平分配的义务，而用于利益分配的“适当的机构”可由管理局自行决定。管理局可以建立自己的利益分配机构，也可利用如联合国开发计划署、世界银行等现有的地区性或全球性机构。这在 海洋法公约对国际海底制度缺少具体详细规定的情况下，实际上给了管理局安排、进行和控制“区域”内活动的极大的空间和弹性。A/AC.138/43,Articles 5 and 26.See Satya N.Nandanet al.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commen-tary 168（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.参见 海洋法公约 第157条第1款。海洋法公约 第137条第2款规定：对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使。这种资源不得让渡。但从“区域”内回收的矿物，只可按照本部分和管理局的规则、规章和程序予以让渡。See Satya N.Nandanet al.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commen-tary 143（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.周江：论国际海底管理局在“区域”资源开发机制中的角色定位35武大国际法评论2022年第6期第二，参与生产分配。海洋法公约 在第十一部分第三节“区域”内资源开发制度中，第150条关于“区域”内活动的政策明确管理局分享收益，而从第151条的具体生产政策来看，管理局对生产活动的参与也是深入而广泛的，这容易导致管理局在参与生产分配活动时难以分清主次。第三，促进“区域”内的海洋科学研究。海洋法公约 第143条规定，对于“区域”及其资源的海洋科学研究、协调和研究或分析结果的传播，管理局应促进和鼓励。为履行这一职责，管理局可进行有关“区域”及其资源的海洋科学研究，并可为此目的订立合同。这里使用许可性的语言而不是义务性的语言，给予了管理局更大的灵活性。管理局亦得自行组织海洋科学研究，可以与缔约国及国际组织合作进行海洋科学研究，还可以鼓励缔约国及其人员进行海洋科学研究，无论通过何种方式，管理局都必须尽到协调和传播研究结果的义务。第四，促进技术转让。相比管理局可以通过灵活的方式促进“区域”内海洋科学研究，促进“区域”内活动的技术转让有更多硬性的程序和规则。尤其体现在 海洋法公约 附件三第5条的规定上。技术转让曾是 海洋法公约 第十一部分的中心问题。为了使管理局促进技术转让的活动可行，企业部需要获得海底采矿技术和有效利用该技术的必要技能。而这些技术主要是由在自由市场原则下运作的私营公司所开发，强制性技术转让将产生不切实际的期望并对承包者和技术的所有者施加难以履行的义务，因此工业化国家不同意要求强制性技术转让的任何制度。在技术转让问题上（主要是在附件三第5条）所产生的僵局，是第十一部分未被美国和其他国家接受的主要原因。而附件三第5条也的确因后来的 关于执行 联合国海洋法公约 第十一部分的协定（以下称 执行协定）而不予适用。由于第144条措辞比附件三第5条更加笼统概括，因此就较少有争议。但如果仅依照第144条行事，管理局则又成了理想的全能者：一方面，管理局需要获取技术和科学知识，又要促进和鼓励向发展中国家转让这些技术和科学知识；另一方面，管理局需要保证企业部和发展中国家在取得相关技术和知识的过程中，遵守“公平合理的条款和条件”，且可以保证所有缔约国可以在其中获益。也就是说，管理局所要做的，是在“区域”内技术强制转让的过程中，使所有参与方得到利益且满意，这种要求和定位看起来可能太过苛刻。第五，保护海洋环境。管理局要为“区域”内矿产资源的勘探与开发顺利进行制定规则；不仅如此，为了防范海洋环境因“区域”内活动而遭受不利的影响，管理局同样也需要制定适当的规则、规章和程序。海洋环境保护问题在 海洋法公约 的序言参见 海洋法公约 第143条第2款。See Satya N.Nandanet al.,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982:A Commen-tary,176-177（Martinus Nijhoff Publishers 2002）.36中就被提出并在整部公约中反复出现，保护海洋环境当然不是管理局一己之任，事实上 执行协定 以及管理局此后制定的勘探规章都相当详细地阐明了承包者、担保国和管理局就海洋环境保护应当履行的义务。但如果仅从 海洋法公约 的规定来看，管理局应当对采取措施保护海洋环境承担主要责任。管理局履行上述职责的起点是“代表全人类行使权利”，所指向的终点是“公平分享”。关于管理局在履行上述职责时应秉持的原则，海洋法公约 的规定看上去似乎有些矛盾。第十一部分第157条规定了管理局的性质，一方面，其第2款强调管理局应具有 海洋法公约 明确赋予其的权力和职务；另一方面又允许管理局拥有一些附带权力。这在一定程度上表明，海洋法公约 并不打算划出管理局的权力边界。考虑到 海洋法公约 通过时受各种条件限制无法预估国际海底