论法院受理征地补偿费分配纠纷的范围_童航.pdf

年 月 山东行政学院学报 第 期 总第 期 论法院受理征地补偿费分配纠纷的范围童 航（浙江农林大学 文法学院，杭州）摘 要农地征收补偿费用分配是当前农村土地征收问题的核心，此类纠纷是否属于民事诉讼的受理范围，在规范与实务层面尚存争议。法院应在坚持“受理说”的前提下加以制度重构，即对“受理说”加以三重限制：现行规范的直接限制、集体成员资格的限制及土地权属争议的限制。需要正确厘定司法裁判与村民自治之间的边界，公民的人身权利、民主权利和合法的财产权利相比于村民自治具有优先性，当其受到不法侵害时，司法理应在其权限范围内予以救济。关键词土地征收；补偿费；村民自治；集体经济组织；土在权属；司法裁判 中图分类号 文献标识码 文章编号（）一、问题的提出农地征收补偿费用分配纠纷在当前农村土地征收问题中居于重要地位。年修正的中华人民共和国土地管理法（以下简称土地管理法）重点是完善农村集体土地征收制度。在集体土地征收补偿方面，不仅要在财产上进行补偿，还要突出安置和保障，确实保证农民生活水平不降低，长远生计得到改善。可见，土地补偿费用分配不仅关系到农民的切身利益，也关系到农村的社会稳定，牵动着各方的神经。基于此，如何合理分配补偿费用及如何有效解决分配中的纠纷，应是理论界和实务界亟待解决的重大问题。就通过法院诉讼解决此类纠纷而言，首先需要对法院受理此类纠纷的界限作出说明，以明确法院的受案范围。事实上，最高人民法院对此类案件受理与否经历了“不受理说”到“受理说”的发展演变，之间有过徘徊，使其在司法实践中呈现混乱状态。为此，年最高人民法院在法释 号（为了基金项目浙江省哲学社科规划课题“农村集体经济组织成员资格认定的立法建构研究”（）；浙江农林大学科研发展基金人才启动项目（）。作者简介童航（），男，法学博士，浙江农林大学文法学院讲师，研究方向为土地法、合同法。陈莹、倪晓露：承包地集体内部征地补偿费分配纠纷研究 基于湖南省 个案例的矛盾梳理与司法回应，中国土地科学 年第 期。赵秀梅：农村集体土地征收补偿立法构建研究 以土地管理法的修改为中心，中国农业大学学报（社会科学版）年第 期。最高人民法院关于王翠兰等六人与庐山区十里乡黄土岭村六组土地征用费分函（年 月 日）、最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复（年 月 日）以及关于村民因土地征用费、安置费问题与村民委员会发生纠纷人民法院是否受理的答复（年 月 日）、最高人民法院关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的批复（年 月）、最高人民法院（）民立他字第 号（年 月 日），最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（年 月 日，以下简称“法释 号”）。配合民法典的实施，年 月 日最高人民法院审判委员会第 次会议对该司法解释予以修正）第一条中就这一问题作出了相对明确地解释，当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法第 条（根据 年新修订的民事诉讼法，最新条文应为民事诉讼法第 条）的规定，人民法院应当受理。该解释第 条又规定“征地补偿方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”司法解释出台后，有很多城郊土地被征用的村民来诉要求受理，并以最高人民法院的司法解释作为请求权基础。最高人民法院的司法解释虽然使此类案件的处理有了请求权基础，但在受理案件的问题上又强调“是否具备集体经济组织成员资格是一个政治概念，最高法院已向全国人大常委会提出司法建议”。直至目前，此类问题如何处理仍无定论，我们不得不求助于司法实践，以期从中总结经验，并对实务经验进行类型化提炼，进一步厘定此类纠纷的受理界限，最后进行理论建构，回应司法实践，并提出若干建议。二、司法实践中征地补偿纠纷的类型化梳理法释 号既已明确了此类纠纷应当属于人民法院的受理范围，又作出了一定的限制，那么，这一规范在司法实践中的运行状态如何？本文将通过对若干裁判文书的分析来进行类型化梳理。（一）村民自治之限制一般来说，属于村民自治范畴的事务，人民法院就不应当干涉，这是因为村民自治不属于法律调整的民事法律关系，但对哪些事项属于村民自治的范畴实践中存在争议。集体经济组织成员就分配土地补偿费提起民事诉讼，法院能否不受理？依据法释 号第一条第三款是理解为“集体经济组织无论就分配的数额作出怎么样的分配，人民法院都不应受理”还是“成员就均等分配的数额提起诉讼，人民法院不予受理”，存在争议，需要法官予以解释。司法实践中，有法官认为，“已确定的数额”是其所认为的征地方与村小组间确定的补偿数额，而不是集体经济组织依照法律规定的民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费的数额。据此，我们可以认为法释 号中“用于分配的土地补偿费数额”是指集体经济组织在决定分配土地补偿费时，给每一个社员均等分配多少的数额。集体经济组织与其成员之间对土地补偿费分配的具体数额发生的争议，因其属于村民自治的范畴而不属于民事法律关系，因而人民法院都不予受理。土地被征收后，土地补偿费应统一支付给作为被征地单位的农村集体经济组织。农村集体经济组织收到土地补偿费后的分配问题，属于涉及村民利益的重大事项。又根据中华人民共和国村民委员会组织法（以下简称村民委员会组织法）第 条规定，涉及村民利益的重大事项应当由村民委员会提请村民会议讨论决定。为此，法释 号第 条对此予以专门规定。安置补偿方案不确定或者对安置补偿费等没有作出约定，法院能否不受理？如果集体经济组织迟迟不作出安置补偿方案或者安置补偿方案不合理，集体成员能否提起诉讼，需要予以回应。对于安置补偿方案不确定的情形，司法实践中，法院一般认为不属于民事案件的受理范围，理由是土地补偿费的分配由农村集体经济组织决定，即此类纠纷属于村民自治的范畴，人民法院不应干涉。在未作出分配方论法院受理征地补偿费分配纠纷的范围最高人民法院副院长黄松有就最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释答记者问，：？。年 月起，农村集体经济组织法起草工作正式启动，而农村集体经济组织成员资格认定标准是农村集体经济组织法立法的核心问题，该法理应予以回应。杭州市中级人民法院（）浙 民终 号民事判决书、昆明市中级人民法院（）昆民一终字第 号民事裁定书等。案之前，法院不能作为民事案件受理。安置补助费是对失地农民的社会保障性保障，其分配应当按照征收补偿安置方案的规定进行，征地补偿安置方案由市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案会同有关部门拟定并予以公告后听取农民意见，报市、县人民政府批准再由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。被征收土地的农民可以按照分配方案中约定分配的补偿费用，要求支付。安置方案不确定的情况下，法院不能作为民事案件受理。对于安置补偿方案对安置补助费等未作出约定的情形，法院依然将其归为村民自治的范畴而不予受理。但是，安置补偿费是国家在征用土地时，为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。也就是说，安置补偿费就其性质来说，是对失去土地的农民进行安置的补助费用，起到社会保障的功能，将其简单地归为村民自治的范畴是不妥的。而且，土地管理法第 条对安置补偿费的补偿标准作出了明确的规定，其请求权基础是比较明确的。村规民约规定“出嫁女”不享有土地补偿款的分配而讼争，法院能否不受理？“农民是弱势群体，农村妇女又是其中更弱势的群体”，因此应当明确农村妇女与男子享有同样的权利。现实中很多村都规定诸如“女儿出嫁必须迁移户口，若不迁移户口也不得享有土地使用权，不得享有土地征收补偿款”等与法律相违背的村规民约。那么，法院在面对此类纠纷时又是如何处理的？在司法实践中，一般都持支持态度，认为“出嫁女”享有同其他集体经济组织成员同样的权利，村集体或村委会不得以不符合村规民约规定和其已出嫁为由拒绝分配土地补偿费。是否迁移户口是村民的自由，任何组织和个人都不得强迫，故以上村规民约违背了法律的强制性规定，根据村民委员会组织法第 条的规定，村民自治机构所设定的事项不得与宪法、法律和国家政策相冲突，不得侵犯村民的人身权、财产权等权利，应当认定为无效。一般来说，只要“出嫁女”还是集体经济组织的成员，其理应得到应有的土地补偿安置款。在司法实践中，认定“出嫁女”是否还属于集体经济组织的成员，是以是否享受到嫁入地的社会保障待遇为前提的，而其户口及是否享有承包地等是作为形式参考因素。只要“出嫁女”仍属于集体经济组织成员，那么即使集体经济组织或村委会以村规民约剥夺“出嫁女”的合法权益，法院在此时会明确裁定村规民约违法，支持“出嫁女”的合法诉求。（二）成员资格之限制法释 号第 条明确规定，土地补偿费应当在本集体经济组织成员内部进行分配。是否属于某一集体经济组织的成员便成了关键。但在民法典土地管理法等法律规范中对于集体成员资格的认定问题并未做出规定，而农村集体经济组织法目前仍处于立法启动阶段，草案尚未公布。对此，我们不得不求助于司法实践。在这一问题上，法官展现了他们的非凡智慧。在“爨春果案”中，法院认为：农村集体经济组织成员资格的认定，虽然现有法律、法规并未明确界定，但结合农村实际情况，应以是否在本集体经济组织所在地具有依法登记的常住户口及形成较为固定的生产、生活为基本判断标准，并考虑农村土地承包所具有山东行政学院学报 年第 期广东省河源市紫金县人民法院（）粤 民初 号民事判决书。北京市第一中级人民法院（）一中民终字第 号民事裁定书。陈小君、高飞、耿卓、伦海波：后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲 以对我国十省农地问题立法调查为基础，法律科学 年第 期。陈小君：我国妇女农地权利法律制度运作的实证研究与完善路径，现代法学 年第 期；房绍坤、任怡多：“嫁出去的女儿，泼出去的水？”从“外嫁女”现象看特殊农民群体成员资格认定，探索与争鸣 年第 期。陕西省西安市长安区人民法院（）陕 民初 号民事判决书、河南省方城县人民法院（）方杨民初字第 号民事判决书、湖南省洞口县人民法院（）洞民初字 号民事判决书等。程诗棋：农村“外嫁女”集体经济组织成员资格的确认与法律保护 以海南省三亚市法院“外嫁女”征地补偿费分配纠纷案件为研究基础，法律适用 年第 期。的基本生活保障功能。对这一资格认定依据，我们可称之为“户口说”，即以依法登记的常住户口为核心要素，并结合社会保障、权利义务等要素综合考虑。在“苏小兰案”中，法院认为：集体组织成员资格的判断，在尊重村（居）民自治的前提下，应结合户籍因素和生活保障基础作综合考量。生活保障基础，是指村（居）民与集体组织形成较为固定的生产、生活关系，包括长期在集体组织所在地生产、生活或虽暂时不在集体组织所在地生产、生活但其生活保障仍须依附于该集体组织等情形。此案确立了两个核心要素，即户口因素和社会保障因素，可称之为“户口社会保障说”。在“王丽红案”中，法院认为：集体经济组织成员资格界定，应以是否具有本村户口的集体经济组织成员为判断标准，在以户籍登记为前提的基础上，考虑该村民与集体经济组织是否建立土地承包关系，生活基础是否在本村，是否承担了该村相应的村民义务等。该案在本村户口的基础上还考虑了土地承包关系等，我们可称之为“户口承包关系说”。在“马宗华案”中，法院认为：享有土地补偿款分配权除应在该村享有土地权外，还应具有该村农业户籍，履行相应义务。该案明确要享有土地补偿款分配权，就应在该村享有土地承包权等，我们可称之为“取得土地承包经营权说”。（三）土地权属争议之限制土地管理法第 条明确了土地权属争议的前置程序。据此规定，当事人之间存在土地所有权或使用权争议而诉至法院的，无论其诉讼请求是要求停止侵害还是给予土地补偿，法院均应当裁定驳回起诉，告知当事人申请人民政府处理，而不应简单地作出判决。但法院如何判断当事人之间存在土地的权属争议？是应该进行实质审查还是形式审查？土地权属纠纷是转型期隐性化的人地