论全过程人民民主的制度保障_莫纪宏.pdf

作者简介:莫纪宏，中国社会科学院法学研究所。基金项目:中国社会科学院创新工程重大科研规划项目“习近平法治思想与国家制度建设研究”(2022YZD007)。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年 10 月 16 日)，北京:人民出版社 2022 年版，第 2428 页。学习阐释党的二十大精神全面依法治国论全过程人民民主的制度保障莫纪宏 摘要“全过程人民民主”重大理念的提出，深化了人民民主的正当性和有效性，提升了人民民主在国家治理和社会治理中的功能和价值，是对我国人民民主的价值内涵的充分揭示。习近平总书记在党的二十大报告中，对提升全过程人民民主的制度化、规范化和程序化水平作出了重要部署，为进一步发展全过程人民民主制度指明了方向。回顾中国共产党领导中国人民追求民主、争取民主、建设民主、完善民主的百年历史，对人民民主的制度化保障始终是人民民主发挥自身价值的重要特征。其中，人民代表大会制度是实践人民民主的制度载体，在保障人民当家作主中发挥了重要作用。从加强全过程人民民主的制度保障角度出发，必须首先立足于健全和完善人民代表大会制度，确保各项制度都能体现人民民主的主体人民的意愿和人民的利益。坚持和发展全过程人民民主，关键是要以“全过程”的价值要求来深化人民民主制度建设，确保人民民主的主体人民始终成为社会主义民主政治的主人翁。关键词民主;人民民主;全过程人民民主;人民代表大会制度中图分类号D9文献标识码A 文章编号1000 5072(2022)12 0001 07DOI:10 11778/j jnxb 20222023习近平总书记在代表党的十九届中央委员会向党的二十大所作的工作报告中，对未来五年任务和到 2035 年的总目标提出各项政策要求，其中一项重要内容就是要不断加强全过程人民民主的制度保障。习近平总书记在党的二十大报告第三部分“新时代新征程中国共产党的使命任务”中强调指出:到 2035 年，我国发展的总目标之一是“全过程人民民主制度更加健全”;未来五年主要目标任务之一是“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”。由此可见，加强全过程人民民主的制度保障是未来五年乃至十五年全面建设社会主义现代化国家所面临的一项重要任务，必须采取切实有效的措施，全面系统地加以推进。一、全过程人民民主是对人民民主治理价值的深化全过程人民民主的概念是由“全过程民主”理念发展而来的。“全过程民主”理念，最早来源于1莫纪宏论全过程人民民主的制度保障习近平总书记在 2019 年 11 月 2 日视察上海市长宁区虹桥街道古北市民中心全国人大常委会法工委基层立法联系点时对发展基层民主所提出的政治要求。习近平总书记强调指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。希望你们再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。”从习近平总书记上述重要讲话的理论逻辑来看，习近平总书记是用“全过程的民主”来形容我国的人民民主的价值和制度特征，因此可以说，从法理上来看，“全过程民主”并非与“人民民主”并行的不同性质的民主形式，“全过程民主”是在强调人民民主的价值特性，从概念上进一步完善了“人民民主”所具有的理论、制度和实践特性，丰富了人民民主的内涵。“全过程民主”是对人民民主的民主特征的进一步揭示、补充和完善，使得人民民主可以更好地在国家治理和社会治理中发挥自身的治理功能和价值。习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的讲话(以下简称“七一讲话”)中强调指出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。很显然，习近平总书记“七一讲话”中所强调的“全过程人民民主”与 2019 年 11 月在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心全国人大常委会法工委基层立法联系点视察中用以形容“人民民主”特性的“全过程的民主”具有概念内涵与外延上的同一性。“全过程的民主”指向的是“人民民主”，所以，“人民民主”即“全过程人民民主”。“全过程人民民主”与“全过程的民主”是同一概念的两种表达形式，只不过“全过程人民民主”对“人民民主”的价值和制度特性的表达更加完整。因此，“全过程人民民主”理论的提出并不是人民民主之外的新的民主理论，而是中国特色社会主义民主的进一步完善，是人民民主理论的逻辑更加严谨的表达形式，是对人民民主治理价值的深化和补充。关于“全过程人民民主”概念是如何在理论上更加完整和科学地表达了“人民民主”的价值和制度特性这一点，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话中给予了充分的阐释和说明。习近平总书记在讲话中强调指出:“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设，把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”习近平总书记上述讲话不仅回答了我国人民民主的“全过程”价值和制度特征，而且进一步通过阐述人民民主相对于一般形式的民主的特有价值和制度特性，突出强调了人民民主主体的“人民性”。习近平总书记指出:“民主是各国人民的权利，而不是少数国家的专利。一个国家是不是民主，应该由这个国家的人民来评判，而不应该由外部少数人指手画脚来评判。国际社会哪个国家是不是民主的，应该由国际社会共同来评判，而不应该由自以为是的少数国家来评判。实现民主有多种方式，不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度，用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明，本身就是不民主的。”习近平总书记对于一般意义上的民主在制度上的基本要求也作了深刻剖析，他指出:“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。一个国家民主不2暨南学报(哲学社会科学版)Jinan Journal(Philosophy Social Sciences)2022 年 12 月No.122022总第 287 期Sum No.287习近平:中国的民主是一种全过程的民主，中国青年网，2019 年 11 月 3 日，http:news youth cn/sz/201911/t20191103_12109816 htm，最后访问日期:2022 年 11 月 5 日。习近平:在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上的讲话(2021 年 7 月 1 日)，人民日报，2021 年 7 月 2 日，第 2 版。参见 习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主 ，人民日报，2021 年 10 月 15 日，第 1 版。参见 习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主 ，人民日报，2021 年 10 月 15 日，第 1 版。民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主。”由此可见，习近平总书记在中央人大工作会议上的重要讲话全面系统地表明，只有人民民主才是真正的民主，缺少人民作为主体的民主不是可靠的民主。而人民民主在国家治理和社会治理中的作用又具有“全过程”的特征，是一种“全链条、全方位、全覆盖的民主”。二、全过程人民民主的制度化、规范化与程序化新中国成立以后，为了保障人民民主在实践中有序地运行，充分发挥人民当家作主的主人翁作用，人民民主逐渐被纳入制度化的轨道。由中国人民政治协商会议第一次会议审议通过的中国人民政治协商会议共同纲领(以下简称共同纲领)作为具有临时宪法性质的法律文件，将人民民主的价值理念转化为保证人民当家作主的制度体系，全面系统地推动了人民民主融入国家治理和社会治理全过程和各方面。首先，共同纲领 确立了人民的各项民主权利，在第一章“总纲”中第四条、第五条规定了人民有选举权和被选举权，人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰自由及游行的权利，从制度上保证了人民当家作主的制度基础和实践活力。其次，共同纲领 第一条确立了中华人民共和国的国体是“人民民主的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”，奠定了新中国的国本，确立了人民民主的政治基础。再次，共同纲领 设立了人民民主得以有效运行的国家机构和国家权力运行机制，规定“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”，规定各级人民代表大会由人民以普选方式产生，并通过制定中华人民共和国中央人民政府组织法 详细规定了在全国人民代表大会未选举产生之前，由中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会的各项职权，由中国人民政治协商会议选举产生中央人民政府，中央人民政府委员会下设立政务院、中国人民革命军事委员会等机构，人员由中国共产党和各民主党派、无党派人士、民主爱国人士以相应比例组成。由此可见，新中国成立初期，以共同纲领 以基础，人民民主逐渐从价值理念转化为可付诸实践的制度规范和要求。为了进一步保障人民民主的制度化、保障人民当家作主，1953 年 3 月 1 日，中央人民政府制定和发布了 中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法(以下简称选举法)。依托选举法，选举产生了包括全国人民代表大会在内的各级人民代表大会，形成了以人民代表大会制度为主体的实践人民民主的制度体系。刘少奇同志在 1954 年 9 月 15 日第一届全国人民代表大会上所作的 关于中华人民共和国宪法草案的报告 中明确指出:人民代表大会制度之所以能够成为我国的适宜的政治制度，就是因为它能够便利人民行使自己的权力，能够便利人民群众经常经过这样的政治组织参加国家管理，从而得以充分发挥人民群众的积极性和创造性。显然，3莫纪宏论全过程人民民主的制度保障参见 习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主 ，人民日报 2021 年 10 月 15 日，第 1 版。参见 习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话强调坚持和完善人民代表大会制度不断发展全过程人民民主 ，人民日报 2021 年 10 月 15 日，第 1 版。如果没有一种适宜的政治制度使人民群众能够发挥管理国家的能力，那么，人民群众就不能很好地动员和组织起来建设社会主义。应当指出的是，由 1954 年宪法正式建立起来的人民代表大会制度在保障人民当家作主的民主实践中起到了根本性的制度保障作用。但由于历史原因，人民代表大会制度在相当长的一段时间内没有得到全面有效的运行，人民民主对于国家治理和社会治理应有的治理价值功能没有得到充分的发挥，特别是公民的民主政治权利没有得到充分有效的实现。党的十一届三中全会是中国特色社会主义民主政治发展史上一次具有里程碑意义的会议。十一届三中全会拨乱反正，实行改革开放政策，把党和国家事业的重心从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心。与此同时，为了保证改革开放和社会主义现代化事业的顺利进行，十一届三中全会对社会主义民主的发展提出了“制度化法律化”的政策要求，由此开启了在发展社会主义民主的过程中有序推进社会主义现代化建设的序幕。1979 年 3 月 30 日，邓小平同志在党的理论工作务虚会上发表重要讲话时指出:“没有民主，就没有社