流域环境司法协作：法理阐释与制度完善_尤婷.pdf

542023 年 1 期湖南行政学院学报（双月刊）No.1,2023（总第139期）JOURNAL OF HUNAN ADMINISTRATION INSTITUTEGeneral No.138法治建设收稿日期：2022-11-10基金项目：司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目“生态损害赔偿救济机制研究”（项目编号：21SFB2028）作者简介：尤婷，女，湖南沅江人，中南大学法学院博士后，主要研究方向：法理学、环境法学。流域环境司法协作：法理阐释与制度完善尤婷（中南大学法学院，湖南长沙410000）摘要：流域环境司法协作是指在一条流域范围内，为了保护流域环境，化解流域环境纠纷，多个行政机关、组织以及个人共同开展的司法实践活动，形成流域范围内司法协作模式。这种协作模式在一定程度上能够弥补流域环境司法规则的不足，同时有利于形成统一的流域环境司法尺度和标准。在制度上要树立流域环境整体协作理念、明确流域环境司法协作的基本原则、落实流域环境司法协作的内容。目前，流域环境司法协作缺乏立法支撑，流域环境区域治理使司法缺乏整体上的统筹，流域环境司法制度不完善，表现为司法协作主体狭小、内容形式化等。因此，要完善流域环境司法协作立法、建立行政与司法适度分离制度、建立流域司法专门化机制以及形成主体多元化和内容实质化的流域环境司法协作模式。关键词：流域环境；环境纠纷；司法协作中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2023）01-0054-11一、问题的提出 目前，以行政区域划分为基础的司法管辖体系和治理结构难以满足流域环境司法实践的需求。具体而言，流域环境具有整体性强、利益关联度高、损害隐蔽性强、治理周期长等特点，而环境损害和污染物的传输并不受地理位置和行政区域划分的限制。流域环境损害所引发的纠纷往往跨多个行政区域，由此出现流域环境司法管辖、调查、审理、送达、执行、生态修复等难题。若单一以行政区划和司法管辖作为标准进行处理，容易割裂环境资源的整体性联系，破坏流域生态系统的完整性，造成立案、裁决标准上的差别或矛盾，有违环境公平和环境正义理念。1尽管各地在实务层面进行了积极探索，也形成了各自的特点，但是流域环境司法协作应该如何展开，各地的做法并未统一。简而言DOI:10.16480/43-1326/c.2023.01.00355之，制度意义上的“流域环境司法协作”机制并未真正形成，各区域还是优先考虑本地的实际需求进行零散操作，缺乏相应的理论基石。因此，深入研究流域环境司法协作具有重要的理论和现实意义。二、流域环境司法协作的法理诠释（一）流域环境司法协作的概念厘定“流域环境司法协作”到底为何意？目前学术界对这一概念分析较少。本文所论及的“流域环境司法协作”可以从静态和动态进行阐述。在探讨“流域环境司法协作”的概念之前先要了解“司法”这一概念。“司法”是一个历史性概念，在不同时期“司法”的内涵和外延都有所差异。建国初期，“司法”具有很强的政治色彩，一度认为战争与司法具有同质性。2随着法治社会的进程，关于“司法”概念的认识主要有以下三种观点，但都有着一定的局限性。第一种观点：“司法”是“运用法律解决纠纷”。有学者认为司法不仅包含传统意义上的法院审判，还包含了以当事人为合意的仲裁、调解等。3司法属于国家职能，“调解”“仲裁”等具有很强的自治性，因此，此种观点超越了“司法”的本质。第二种观点：“司法”是“审判”。这一观点是相对于立法权而言的，4该理论是以西方国家的“三权分立”学说为基础，而我国是人民代表大会制度，国家权力的产生与权力分配并不以立法权、行政权、司法权为限。5第三种观点：“司法”是一种“司法活动”，在现代社会中，司法无疑具有法律属性、政治属性、社会属性等多种属性，但是从广义上讲，司法是国家的一种职能活动，以法院为核心展开，为此，在司法活动中存在着司法主体和参与者两个维度，即法院是司法活动的主体，行政机关、组织及个人是司法活动的参与者。2通过上述分析，笔者赞同第三种观点。以“司法活动”诠释“司法”体现了国家的职能性和主体的多元性。基于此，流域环境司法协作是指在一条流域范围内，为了保护流域环境，化解流域环境纠纷，多个行政机关、组织以及个人共同开展的司法实践活动，形成流域范围内司法协作模式。从动态层面来讲，流域环境司法协作是一种司法实践活动，是为了维护流域环境和社会和谐而展开的一系列活动，包括调查、取证、证据送达等；从静态层面来讲，流域环境司法协作是指一定的流域范围内所形成的具有普遍意义的司法模式。（二）流域环境司法协作的法律特征“流域”是从源头到河口的具有完整、独立的水文单位，以水流为基础，以分水岭为边界共同构成的一个生态系统，并与经济、社会、文化有机结合，是系统性、独立性、空间性的有序呈现。6由此可知，流域环境具有非常强的时空性，上下游、左右岸相辅相成，而这种特性也直接影响到流域环境纠纷。为此，在流域环境司法协作过程中不仅需要相关部门、企业等协商一致，还需要各主体在解决纠纷时相互配合，以合法的程序解决等。一是主体的多元性。协作是政府、私营部门和非营利组织间形成的一种良性互动，各主体通过合作和协调达到共同的目的。在流域环境纠纷中，多数涉及到多个主体甚至多56个行政区，这些主体间协同行动的效果决定了流域环境纠纷解决的成败。二是行为的互动性。党的十八大报告提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这种社会管理体制就是“协同法治”的蓝图。为了实现这一共同目标，需要不断进行探索，发现其中的不足，对此提出完善的对策。三是程序的有序性。司法协作并不是各主体间简单的合作或拼凑，而是将司法协作作为一个整体，整合区域内各种资源和要素，运用不同的协作方式，通过多层次的良性互动，从而产生相应的效果。7（三）流域环境司法协作的理论基础实践中，行政区划把流域环境分成了不同的部分，每个行政区受地理位置等因素的影响，发展水平各不相同，加之法律政策的缺位，造成了流域环境整体治理的困境。为了打破分割式弊端，希克斯等人就提出了整体性治理理论。以协作、整合、“跨界性”为特征，关注整体利益，强调政府在进行公共事务治理时不仅要对政府内部各部门的机构与功能进行整合，而且要促使政府与政府之间，政府、私营部门和非营利组织之间的协作，从而形成一种整体治理网络。8在整体治理理念的指导下，流域环境司法协作的运行基石是协同论。1997 年，赫尔曼哈肯（H.Haken）出版了协同学，首次提出“协同”的概念。“协同”是强调各个子系统之间自我调节、相互配合等形式，从而产生的效果大于各系统分别产生的效果综合。与“合作”相比，协同更加灵活，且注重实证细节和实务经验。9任何系统若缺乏与外界环境沟通交流和协作融合，其自身就处于孤立或封闭状态。在此状态下，无论其初始功能设计或结构构造如何，其设想和预期目标都可能会偏离或运行效果会大打折扣。而若系统内部各子系统之间相互推诿、扯皮、摩擦甚至冲突，互不配合，则会致使整个系统内耗严重、功能混乱、运行不畅、发展受阻，出现“木桶短板”原理和效应。1若各系统之间相互配合、协作则产生的整体效果比各子系统产生的独立效果之和更大，从而实现“1+1 2”。由于流域与经济、社会、文化有机结合，是系统性、独立性、空间性的有序呈现，6单一的司法手段难以满足复杂多变的流域环境纠纷，需要司法协作，即为了同一个目标各主体间相互配合而产生的整体效应。当然，实践中存在诸多司法活动和不同类型的诉讼，其权利责任等又存在着区别，包括不同的案件、不同的主体间等的协作，这种协作能够相互进行弥补，实现流域环境的可持续发展。三、推进和加强流域环境司法协作的意义（一）统一流域环境司法标准流域上下游和左右岸的社会、经济、文化的发展都紧密相连，具有很强的整体性和关联性。由于各区域的发展目标和政策存在殊异，导致在处理具体案件时的态度或手段有所不同。具体到司法方面，流域环境司法运作依然受制于传统的司法模式。虽然部分地方建立了生态资源审判庭、环保法庭、环境资源审判庭等，但在具体的案件审理过程57中，依然受管辖限制，易出现争夺管辖权或放弃管辖权、不配合取证等现象。流域环境司法专门化是为了化解流域环境诉讼困境的理性选择，10但流域环境司法“专门化”并不是简单的设立专门的流域环保警察、流域检察院或流域法院，11而是应该以维护当事人的合法权益为价值追求。目前，流域环境纠纷解决中大多数针对的是某一个地方或群体，在解决过程中区域间可能存在不同的偏好差异或者受利益的影响会提出不同的解决方案，这种区域间的博弈往往意味着一方获益一方受损。通过多主体协商、广泛集智，采取有利于保护流域环境的生活生产方式，实现多元主体共商共建，进而实现人与自然的和谐共处。为此，需要确立统一的规划、标准、监督体系，为人们的行为活动设定一个界限，从而规范人们的活动，预防纠纷产生。（二）弥补流域环境司法漏洞传统的司法体制根据行政区域划分管辖，而流域环境司法协作是基于流域生态系统而产生。“对区域环境治理来说，分工很不易，但是，相比于分工来说，合作更难。因此，只能在责权利分割基础上高度重视协作机制，强化协调平衡。分工以顺应区域环境各要素的特殊性要求，而协作则是遵循区域环境的系统性本质，只有高度协作的区域分工，才能最大程度地反映区域环境整体性特征；区域纠纷解决机制越能体现生态环境整体性要求，其预防和解决纠纷的功能就越强”。12从实践层面来看，流域环境司法协作既弥补了司法规则的不足，又有利于落实绿色发展理念。流域环境司法协作运行机制根据流域生态系统特征，加强各区域司法主体间在具体行为上的协作，一方面加强信息共享，通过建立联席会议机制、日常工作联络机制、审判执行机制等方面事前、事中、事后等全方位的协作；另一方面流域环境司法协作能够有效地消除纠纷，有利于流域生态系统的修复等。从规范层面来看，流域环境司法协作推进以来，司法部门根据实践情况逐步进行自我完善并出台了多项意见，不断规范司法程序在协作中的衔接。如最高人民法院在 2016年 2 月发布关于为京津翼协同发展提供司法保障和服务的指导意见，2019 年 11 月上海市、江苏省、浙江省、安徽省高级人民法院制定了长江三角洲地区人民环境资源司法协作框架协议，2019 年 4 月，渝川黔滇藏青六省市区检察机关发布关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见，2019 年 5 月芜湖、安庆、池州、铜陵、马鞍山检察院发布皖江五市检察机关关于建立生态环境保护司法协作机制的意见等。各地法院、检察院通过签订司法文件积极进行探索，建立信息共享、线索转移、异地管辖、协作调查等制度，形成了全方位的司法协作机制。四、流域环境司法协作的制度要求（一）流域环境整体协作理念的要求流域环境是一个自然生态系统，是由各种生态要素组合而成，且不会因为行政区域的划分而分离。而流域环境纠纷产生并非某一个因素影响的结果，更多的可能是多个因58素共同产生的结果，影响多个行政区域。12由于我国的司法区域划分未能与行政区域划分相隔离，在一定程度上造成了司法权的地方割据。而流域涉及的利益范围广泛、主体多，使流域环境纠纷解决中大多数针对的是某一个地区或群体，在解决过程中，从各自利益出发，会提出不同的解决方案。在区域博弈过程中，若不及时应对，可能会引发更为严重的社会问题。整体性协作的理念是根据整体的利益判断是否合理，而不是根据部分人或局部的利益。流域环境纠纷整体性协作理念是将不同的利益诉求纳入社会平稳运行的范围中，通过和谐的手段去解决利益冲突，以平息利益纷争，13以保护流域环境为首要任务，尽可能地将各种纠纷纳入可控的范围之中，各地通过有序的协作，形成司法统一。（二）流域环境司法协作的基本原则在推进流域环境司法协作时，要遵循有法可依、矛盾纠纷协作化解以及风险协同防控等原则。1.有法可依原则。建立流域环境司法协作的目的是维护流域范围内公平正义。在纠纷解决过程中，必然要求做到有法可依：一是在化解跨行政区域的流域环境纠纷时，要充分运用现有的规则，使结果尽可能的公平公正；二是由于法律具有滞后性、模糊性等特点，对于疑难、复杂或