论老龄人口社会保障宪法规范的性质与实施_李俊.pdf

华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 25 卷 第 1 期Journal of South China University of TechnologyVol.25No.12023 年 1 月(Social Science Edition)Jan.2023收稿日期:2022 06 25基金项目:云南省教育厅科学研究计划项目(2021Y050)。作者简介:李俊(1996)，女，博士研究生，主要研究方向为宪法法学原理、地方立法。法学论老龄人口社会保障宪法规范的性质与实施李俊(云南大学 法学院，云南 昆明 650500)摘要:老龄人口社会保障的宪法规范基础包括社会主义建设、建立健全社会保障国家目标规定，也有尊重和保障人权、实质平等权以及发展退休制度、社会救助制度、保障社会救助权等国家任务规定。该宪法规范框架类型上归属于宪法积极规范，性质上归属于目标规范和弱行为规范。宪法积极规范的特征及其规范性质决定了其制度实施中一般实施应主要由立法机关承担，其规范实施则涉及老龄人口社会保障宪法规范的具体化，包括通过立法技术层面的规范设计实现具体化和通过宪法释义学层面的解释实现具体化。规范设计上应关注宪法规范实质内容和实现程序的具体化，解释上应基于体系解释与目的解释方法，关注国际人权公约和国际组织规定并借助比较法和国家理论，实现解释的融贯与协调。关键词:老龄人口;社会保障;宪法积极规范;目标规范;规范具体化中图分类号:D911文献标志码:A文章编号:1009 055X(2023)01 0115 12doi:10.19366/ki.1009 055X.2023.01.012一、问题的提出老龄化问题在我国日趋严重。为积极应对人口老龄化，党和国家发布了一系列关于发展老龄人口事业的文件。2019 年，中共中央、国务院印发 国家积极应对人口老龄化中长期规划，将应对老龄化上升为国家战略。2021 年，中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见发布。2022 年，国务院印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划，其中涉及大量关于建设和完善老龄人口社会保障法律制度体系的内容和要求，这说明老龄人口社会保障面临着一系列的新情况、新问题，亟须在宪法和法律制度层面作出应对。对此，有学者建议适时由全国人大及其常委会立法，形成 中华人民共和国老年人救助法 中华人民共和国老年人长期护理保障法 中华人民共和国计划生育家庭老年扶助法 中华人民共和国老龄人口弹性退休法 中华人民共和国老年人终身教育法等一系列法律，建成以基本法律为核心，以普通法律、行政法规、地方性法规为骨干的老龄法律体系1 3，该法律体系中必然包含全面而具体的老龄人口社会保障规定内容。为使这样庞大的立法计划成为全国人大的立法计划并付诸实践，范进学等1 学者提出这些立法的基础在于修改 中华人民共和国宪法(以下简称为 宪法)，在 宪法序言、总纲中加入大量涉老规范，为法律、法规等规范性文件涉老立法与合宪性审查提供 宪法依据。但是，我国作为制定法国家，修宪程序严格，并且 2018 年修宪也未将老龄化问题作为考量重点，因此，为之大幅修宪恐难以在短期内实现。此外，学者们的分析并未从规范本质层面指出老龄人口社会保障为何需要大规模采取立法的模式来实现，现有立法效力偏低和立法空白只是社会事实层面的依据，缺乏规范本质层面的依据分析。116华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 25 卷基于如上思考，在暂不修宪的背景下，推进建设老龄人口社会保障法治体系是否具备 宪法基础?在党和国家政策全面铺开推行的背景下，全面推进老龄人口社会保障立法建设在宪法规范本质层面的依据是什么?如何将抽象的宪法规范具体化到立法当中?这几个疑问实际上都涉及一个问题:老龄人口社会保障宪法规范的规范性质是什么?因为，规范的性质决定着规范内容解释方式、规范效力发挥方式和规范的具体化方式。就此，本文首先分析老龄人口社会保障宪法规范的内容及其规范类型与性质，然后基于其规范类型与性质分析老龄人口社会保障立法实施的必然性，进一步就老龄人口社会保障宪法规范的具体化方式进行分析。这些内容的确定，可以为推动积极应对人口老龄化以及老龄人口权益的全面保障提供可行的参照路径。二、老龄人口社会保障宪法规范的内容根据党和国家的政策以及法律规定，老龄人口社会权益的规范内容涉及养老保障、健康支撑、养老服务、社会优待和社会参与等内容1，这些内容囊括了老龄人口的社会保障、社会发展和劳动权保障，形成了一个庞大的“权利群”或“权利束”，基本构成了老年人社会权保障的完整体系。社会保障、社会发展和劳动权保障三者在保障内容、保障目的、保障主体和客体、保障方式等方面均存在差别4。限于文章篇幅，本文仅关注老龄人口社会保障的内容，即与老年人有关的社会保险、社会救助(救济)、社会福利和社会补偿问题。老龄人口社会保障宪法规范即 宪法中对老龄人口社会保障的直接或间接相关规定。从宪法规范的内容结构来看，包括与老龄人口社会保障相关的宪法指导思想、制度建设规范和基本权利规范等内容。宪法规定的老龄人口社会保障的条款散见于 宪法文本的各个章节，须作类型化分析。第一，社会主义制度建设规定。由于社会保障权属于社会权，而社会主义制度是社会权在我国的制度基础，宪法序言第七自然段中的社会主义相关内容对准确理解社会权乃至社会保障、老龄人口的社会保障的内涵都具有重要意义，是老龄人口社会保障立法实施的根本依据5。首先，国家根本任务的规定 “沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设”。其次，最后一句话提及的“完善社会主义制度”“健全社会主义法治”，推动“物质文明、精神文明、社会文明”协调发展以及“建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，这些内容都指向全体公民的生存环境的改善、生活品质的提升，自然包含对老龄人口群体的关注以及促进老龄人口社会保障的内容。此外，宪法总纲第一条规定了我国是社会主义国家，社会主义制度是我国的根本制度，确定了宪法的社会主义基调，其后的内容均应在社会主义体系条款的辐射下发挥效力，解释老龄人口的社会保障具体条款时不能忽视其与总纲第一条的关联5。第二，社会保障制度建设条款。宪法第十四条第四款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这就必然包含对建立健全同经济发展水平相适应的“老龄人口社会保障制度”的要求，而“同经济发展水平相适应”实际上已经指出了完善老龄人口社会保障的内容，因为积极应对人口老龄化的战略总目标包括经济社会发展始终与人口老龄化进程相适应，妥善应对人口老龄化是实现经济高质量发展的必然要求6。第三，公民社会权条款。宪法第二章关于公民基本权利的规定中，涉及老龄人口社会保障的规范主要包括“平等权”条款、“国家尊重和保障人权”条款和其他社会保障条款。前两者是老龄人口社会保障宪法规范的实质内容基础。从 宪法第三十三条规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”“国家尊重和保障人权”条款、第三十八条规定的“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯”条款中，都可以分析出“国民作为社会主体，应保有尊严地、体面地生活在这个世界上，国家应积极作为，保障每个人平等地参与社会生活”的内涵7。这些规定也适用于老龄人口的社会保障，年老者应有尊严地、体面地生活在这个世界上，还应获得国家的保障，得以平等地参与社会生活。其他具体的老龄人口社会保障条款则包括如下三条:首先，宪法第四十四条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”这里要求国家实行的退休制第 1 期李俊:论老龄人口社会保障宪法规范的性质与实施117度中包含退休金等制度，以保障劳动者年老退休后的生活来源。其次，宪法第四十五条第一款规定了物质帮助权利条款:“中华人民共和国公民在年老的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这是对老龄人口社会保障之社会救助基本权利的直接规定，要求国家和社会为年老者提供物质帮助。最后，宪法第四十五条第二款规定:“国家发展为公民(年老者)享受这些权利(从国家和社会获得物质帮助的权利)所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里直接要求对老龄人口(年老者)进行最低程度的社会保障 社会救助，并要求国家通过发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业的制度建设等几个层面来实现。综合来看，从建设社会主义制度这一宏观内容到建设相应的社会保障制度、退休制度、社会救助制度，再具体到社会救助权规定，宪法为老龄人口社会保障构筑出了一个由宏观到微观的规范框架。此外，国家机构的组织与职权条款还为这一框架的实践提供了实施主体。虽然从形式来看，宪法只在社会救助层面特别提及年老者的物质帮助权，在退休制度层面提及部分年老者生活的社会保障，但通过对宪法社会主义制度建设和发展社会保障等相关规定的解释与对比，至少从实质层面来看，我国老龄人口社会保障具备 宪法依据。三、老龄人口社会保障宪法规范的性质(一)规范归类:宪法积极规范根据规范内容和功能的差异，我国宪法规范可以划分为积极规范和消极规范两种类型。要求国家积极作为以达至某种政策目标的宪法规范被称为积极规范，宪法积极规范指向未来、蕴含国家“执行”义务。多元主体根据宪法积极规范判断立法是否适当，国家“不适当”执行宪法积极规范，将产生直接的宪法责任。宪法积极规范区别于 宪法规定的自由权规范和国家权力规范，后者的功能在于划定国家权力的边界，可以称为消极规范，消极规范指向现在，蕴含国家“遵守”的义务8。在 宪法中，存在着多组宪法积极规范，它们跨越了 宪法的序言、总纲、基本权利和义务章，由国家目标规定、国家任务条款两种类型的宪法规范组成，均要求国家积极作为，如关于公民劳动权保障、受教育权保障、环境保护的内容等。而公民社会保障权的内容则最为典型，其所涉及的老龄人口社会保障宪法规范应归属于宪法积极规范9。具体理由如下:第一，社会主义制度建设条款和社会保障制度建立健全条款，这两条规范属于 宪法“国家目标规定”的范畴，符合 宪法国家目标规定的一般内涵:属于“一种具有法律效力的宪法规范，它要求国家持续地关注或者履行特定的任务 即事实上已经确定的目标”10。其表现形式是“国家发展”“国家致力于”“国家建立健全”，形成宏大而长远的目标。宪法要求国家持续地关注或履行社会主义制度建设以及社会保障制度建设的任务，并且内在地要求关注老龄人口这一群体的社会保障。第二，老龄人口社会保障中的 宪法社会权条款规定属于“国家任务条款”。“国家任务条款”是相对于“国家目标规定”更为具体的概念，指向具体的活动领域，如退休保障、养老保险、医疗服务等，可以从“国家任务条款”中导出国家机关的具体行为命令，用以指导包括立法活动在内的国家法律和政策的形成5。宪法要求相应的国家机关实施退休制度，保障相应人员的退休生活;要求相应的国家机关通过发展社会保险、社会救济和医疗卫生事业保障年老者的社会救助权。因此，老龄人口社会保障宪法规范包含了宪法积极规范和国家机构两种类型的宪法规范，从而形成了一组宪法规范体系。该组宪法规范体系拥有一个共同的特征:需要国家积极作为 均以“国家”为主体，要求国家“坚持”相应原则，“建设”“建立健全”“发展”“实行”相应制度，或者要求国家积极给付，应归属于宪法积极规范的范畴。第三，尊重和保障人权条款、平等权条款也主要是积极指向的条款。尊重和保障人权条款虽然包含消极意义上的“尊重”和积极意义上的“保障”两个层面，但在老龄人口社会保障这一语境下，主要是强调“保障”层面的内容，即“尊重”关注的是老龄人口的其他权益内容，但保障关注的是积极层面的内容，因此该条款在本文语境下可以纳入宪法积极规范的范畴。平等权条款则包括形式平等与实质平等两个118华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第 25 卷层面，不同于资本主义的形式平等，社会主义的平等权包括实质平等的内涵。而且，社会主义国家的实质平等对形式平等具有纠偏的功能11。老龄人口社会保障宪法规范语境下的平等权条款结合了其他相关宪法社会权条款规定，是对特殊群体的特殊