论全面从严治党主体责任制的...构价值、构成要件与实施进路_吕永祥.pdf

第29卷第1期 中南大学学报(社会科学版)Vol.29 No.1 2023 年 1 月 J.CENT.SOUTH UNIV.(SOCIAL SCIENCES)Jan.2023 DOI:10.11817/j.issn.1672-3104.2023.01.011 论全面从严治党主体责任制的建构价值、构成要件与实施进路 吕永祥 (武汉大学党内法规研究中心，湖北武汉，430072)摘要：全面从严治党主体责任制的建构价值，是对中国特色政党责任制进行了内容整合与创新性发展，提升了全面从严治党主体责任法规的系统集成性，为破解管党治党宽松软问题提供了专门的制度保障。其构成要件，主要包含分类合理、主次分明、分工协同的责任主体，全面覆盖、因角色定责的责任内容，教育与制度结合、激励与约束并重的责任实现机制，正面列举和兜底条款配合、过错归责和结果归责兼顾的追责情形条款。其实施进路，一是要基于客观责任和主观责任两种形态，构建外在压力与内生动力相结合的遵规动力机制；二是要基于“制度主体环境”分析框架，探索提升制度执行力的多维路径。关键词：责任型政党；全面从严治党；主体责任制；制度执行力 中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2023)01012311 一、问题的提出 责任性是善治的一个基本要素1，虽然世界各国都在致力于实现“负责任的政治”，“但不同政治制度之间在如何采用责任机制的问题上仍有许多重大的差异”2(270)。中国共产党对西方责任政府范式下的责任制进行了本土化改造，将其灵活运用于管党治党的实践过程中，并贯穿于全面从严治党的各方面，创制出全面从严治党主体责任制这一中国特色的政党责任制。建立健全全面从严治党主体责任制，是贯彻落实党的十九届四中全会作出的“完善和落实全面从严治党责任制度”3重大决策部署的重要举措，为完成党的二十大报告部署的“落实各级党委(党组)主体责任”4的重要任务提出了制度遵循。从中国共产党章程 中国共产党纪律处分条例 中国共产党问责条例等主干性党内法规对落实全面从严治党主体责任作出的原则性规定，到党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定(以下简称规定)对党委(党组)落实全面从严治党主体责任作出的具体规定，表明全面从严治党主体责任制日益从碎片化走向系统化。随着全面从严治党主体责任制建设实践的展开，学术界针对全面从严治党主体责任制的研究也日趋增多。一些学者聚焦于全面从严治党主体责任的理论阐释，将全面从严治党主体责任理解为全面从严治党工作的领导主体与责任主体的身份叠加5(5)；将全面从严治党主体责任与党风廉政建设主体责任的关系定位为包含与被包含关系6；将全面从严治党主体责任的表现形态划分为客观责任与主观责任7。还有一些学者聚焦于全面从严治党主体责任的实现机制，除了将全面从严治党主体责任划分为客观责任和主观责任两种形态，尝试构建客观责任的外部实现机制与主观责任的内部实现机制7以外，还从明责、收稿日期：20211222；修回日期：20221125 基金项目：国家社科基金青年项目“基层问责异化现象的生成机理与治理路径研究”(21CZZ050)作者简介：吕永祥，男，安徽亳州人，博士，武汉大学党内法规研究中心副研究员，主要研究方向：党内问责，联系邮箱： 中南大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 1 期 124 履责、监督追责三个方面揭示了全面从严治党主体责任实现机制的运行过程8，从细化责任内容和深化责任实施两个方面阐明了全面从严治党主体责任实现机制的关键因素9。现有研究大多聚焦于微观层面的全面从严治党主体责任实现机制和宏观层面的全面从严治党主体责任，对中观层面的全面从严治党主体责任制缺乏深入系统的研究。责任实现机制仅是全面从严治党主体责任制的一个构成要件，只有对责任主体、责任内容和监督追责等其他构成要件进行补充性阐释，才能全方位地勾勒全面从严治党主体责任制的完整面貌。虽然全面从严治党主体责任可将全面从严治党主体责任制囊括其中，但是，现有研究侧重于对全面从严治党主体责任进行理论阐释，相关的制度分析相对比较少。全面从严治党主体责任制有何建构价值？构成要件如何设置？怎么贯彻落实？这些问题涉及全面从严治党主体责任制的制度起源、制度设计、制度实施等问题，亟待予以深入研究阐释。本文运用制度建构理论分析中共中央建构全面从严治党主体责任制的重要价值，运用责任型政党理论分析全面从严治党主体责任制的制度设计方案及其蕴含的责任政治原理，运用制度执行力分析框架阐明全面从严治党主体责任制的实施进路，以期拓展并深化对全面从严治党主体责任制的研究。二、全面从严治党主体责任制的 建构价值 全面从严治党主体责任制的建构价值追问的是，该制度缘何产生。制度缘何产生是新制度主义研究的一个重要课题10。罗伯特 古丁指出，制度建构有突发事件、自发演化和有意识地安排三种模式11(24)，三者分别适用于不同国家和不同情景的制度生成过程。有意识的安排模式将制度建构视为制度制定者“运用理性能力和知识经验来进行规划和设计的过程”12，对拥有坚强领导核心和科学理论指导的国家的制度建构具有较强的解释力。以习近平同志为核心的党中央出于贯彻落实全面从严治党战略布局的现实需要，在对党风廉政建设责任制、党建工作责任制等政党责任制进行继承发展的基础上，将主体责任制视为全面从严治党的重要抓手，有目的、有计划地构建起了专门系统的全面从严治党主体责任制。从制度建构动因的功能主义解释来看，建构全面从严治党主体责任制，体现了党中央贯彻落实全面从严治党战略布局的多重价值期许，蕴含着深刻的党内法规建设逻辑、中国特色政党责任制发展创新逻辑和管党治党的实践逻辑。(一)提升全面从严治党主体责任法规的系统集成性“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”13党章中是否有关于全面从严治党主体责任的原则性规定，直接决定了建构全面从严治党主体责任制是否有“母法”可依。党的二十大通过的中国共产党章程(修正案)提出：“强化全面从严治党主体责任和监督责任”14，为其他党内法规对全面从严治党主体责任作出具体的规定，乃至为出台专门的全面从严治党主体责任法规，提供了重要依据。中国共产党纪律处分条例 中国共产党问责条例等主干性党内法规，对落实全面从严治党主体责任作出了禁止性规定，将不履行全面从严治党主体责任等失职失责行为，定性为违反党的政治纪律的行为，并纳入执纪问责范围。这对落实全面从严治党主体责任具有规范和指引作用。然而，以出台条例的形式对全面从严治党主体责任作出原则性规定，虽然具有提纲挈领、权威性高等优势，但是难以为落实全面从严治党主体责任提供具体的行动指南。辽宁省党组织履行全面从严治党主体责任实施细则(试行)等地方性规章制度，虽然对全面从严治党主体责任的责任内容、责任分工、责任落实等事项作出了具体规定，却存在适用范围有限、效力位阶低等局限性。“制度起源于责任又面向责任，制度建设的核心目标是保障各种责任的实现。”15相较于一般意义上的党的制度，党内法规是党的制度体系中的高阶制度规范，具有制定主体更为权威、制定程序更为严格、制度效力更高等特征。构建全面从严治党主体责任法规，为贯彻落实全面从严治党主体责任提供更具权威性和专业性的制度政治与社会研究 吕永祥：论全面从严治党主体责任制的建构价值、构成要件与实施进路 125 保障。健全全面从严治党主体责任法规，应平衡其权威性和具体性之间的张力，以制定主干性党内法规的形式，细化落实党章关于全面从严治党主体责任的抽象性规定，及时固化各地各部门落实全面从严治党主体责任的理论成果、实践成果和制度成果。规定的印发，构建起专门系统的全面从严治党主体责任法规，充分发挥系统的集成效应，既整合了主干性党内法规关于全面从严治党主体责任的分散性规定，对全面从严治党主体责任制的各个构成要件作出全面规定，又比地方性全面从严治党主体责任法规的权威性更高、适用性更广，为各级党组织和党的领导干部贯彻落实全面从严治党主体责任提供了兼具权威性和具体性的行动指南。(二)对中国特色政党责任制进行内容整合与创新性发展 坚持“对 党负责和 对人民负 责的一致 性”16(272)，是中国共产党人的鲜明特质。中国共产党作为一个责任型政党，秉持各级党组织和全体党员对全党负责、全党对人民负责等责任政治理念，在政党组织内部，构建自上而下的责任体系；在政党与社会关系维度，培育党对人民负责的政治责任和伦理责任。责任制是将责任政治理念付诸实践的制度载体，中国共产党对西方责任政府范式下的责任制进行了本土化改造，将其灵活运用于管党治党的实践过程中，贯穿于全面从严治党的各方面，以颁布关于实行党风廉政建设责任制的规定 党委(党组)意识形态工作责任制实施办法 中共中央关于加强党的政治建设的意见等规章制度的形式，构建党风廉政建设责任制、意识形态工作责任制、党的政治建设工作责任制等中国特色政党责任制。围绕某一项党建布局来设计专门的政党责任制，虽然适用对象更聚焦、规范事项更具体、制度保障更具针对性，但是各项专门性政党责任制之间衔接不畅的问题比较突出，难以充分体现新时代党的建设总体布局的系统性和整体性。关于建立健全地方党委、部门党组(党委)抓基层党建工作责任制的意见 关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见的印发，构建起了基层党建工作责任制和机关党建工作责任制的主干框架。党建工作责任制是以责任制为抓手，系统推进各项党建工作布局，其规范事项涵盖了新时代党的建设总体布局的各个方面，具有综合性政党责任制的特征，在一定程度上弥补了专门性政党责任制碎片化的缺陷。“全面从严治党，核心是加强党的领导”17，党建工作责任制围绕党的自身建设开展责任制设计，但并未将党的领导纳入责任制框架之中，难以为解决党的领导弱化问题提供责任制保障。鉴于此，中共中央将全面从严治党战略布局中蕴含的系统思维运用于责任制建设之中，在对各类专门性政党责任制进行内容整合和功能拓展的基础上，创制全面从严治党主体责任制这种整合性更高、覆盖面更广的综合性政党责任制。规定将“坚持全面从严治党各领域各方面各环节全覆盖”18作为落实全面从严治党主体责任的一条重要原则，从党的领导和党的建设两个方面设计全面从严治党主体责任制的构成要件，以综合性政党责任制为抓手深入推进全面从严治党战略布局。构建全面从严治党主体责任制，推动中国特色政党责任制从单一领域党建责任制发展为综合性党建责任制，再发展为综合性全面从严治治党责任制，逐渐将责任制贯穿于全面从严治党的各个方面。(三)为破解管党治党宽松软问题提供专门的制度保障 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，常态化地开展党内巡视巡察，严格监督执纪问责，推动管党治党从宽松软向严紧硬转变。全面从严治党具有长期性和艰巨性。从各级纪委公开曝光的落实管党治党主体责任和监督责任不力被问责的典型案例来看，管党治党宽松软问题尚未得到根本解决。“制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”19(333)。党内法规为管党治党提供了共同的结构性背景和激励约束机制，之所以多个地区和部门都出现管党治党宽松软的共性问题，在很大程度上是因为以往关于全面从严治党主体责任的法规不够健全，存在责任内容不明确、责任实现机制不完善等缺陷。有的地方和部门将全面从严治党主体责任等同于党建 中南大学学报(社会科学版)2023 年第 29 卷第 1 期 126 责任，“在管党治党上只会用开会发文搞活动这三板斧”20，缺乏正确的责任内容认知和有效的责任实现机制。“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”21(169)，破解管党治党宽松软问题的关键是建立健全全面从严治党主体责任法规。规定通过对责任主体进行精细分工，对责任内容进行清晰厘定，为责任落实提供有效机制支撑，对监督追责作出明确规定，构建了由事前明责、事中履责和事后追责组成的完整的责任管理链条。这一责任管理链条从制度设计层面有效解决了责任划分不清晰、责任内容不明确、责任实现机制不健全等具体问题，为落实全面从严治党主体责任提供了切实有效的制度支撑。规定专章建立了落实全面从严治党主