论行政法中表见代理的法律后果_任沫蓉.pdf

青年论坛论行政法中表见代理的法律后果任任沫沫蓉蓉（武汉大学法学院，湖北武汉 博士研究生）摘 要：房屋拆迁案件中误拆等行为主体的推定实质体现出表见代理的适用，显示出行政法领域对表见代理制度的现实需求，不过行政法中表见代理的法律后果应有别于民事领域。为了平衡公法秩序与相对人的信赖利益，行政法中应根据表见代理人不同的行为类型以及相对人的错误信赖程度，来确定代理有效抑或代理无效，但被代理行政机关需要承担信赖利益损害赔偿责任的法律后果，并在此基础上认定表见代理人行为的法律性质。基于表见代理人行为性质的最终认定结果，相对人可通过行政诉讼使得被代理行政机关承担相应的法律责任。关键词：行政委托；表见代理；法律后果；行政越权引 言行政法上的表见代理是指，“行政相对人因无权代理人与行政主体之间有一定关联，而足以使其信赖无权代理人有权限实施该行为的无权代理”。表见代理的本质为无权代理，被代理人本不应对他人擅用其名义的行为负责，但是鉴于其与代理权外观的关联性，以及代理关系属内部关系，相对人不易知悉，为保护相对人信赖利益，法律通过表见代理制度要求被代理人承担相关法律责任。故行政法中的表见代理成立后，表见代理人（即行为具有代理权外观的无权代理人）的行为即应归责于被代理行政机关。我国行政委托的发展亟待表见代理制度的引入。目前我国并没有对受托人越权行政的责任问题进行规定，表见代理的行政法缺位导致法院对表见代理人无权行政时的责任划分缺乏统一性，由行政机关承担行政法律责任的裁判和由表见代理人承担民事法律责任的裁判兼而有之。不过，既有司法实践已经显现出适用表见代理的趋向，以房屋拆迁案件为例，法院在对拆迁公司误拆相对人房屋的责任认定中，倾向推定由委托行政机关承担相关法律责任。为合理划分受托人越权行政的法律责任，保护相对人的信赖利益，行政法中应适用表见代理制度补足法律法规之空白，以是否成立表见代理作为判断责任主体的最终依据。作为制度设计的重要环节，行政法中表见代理的法律后果值得探讨。在民事领域，成立表见行政法学研究 年第 期 基金项目：年度国家社科基金项目“当事人选择行政纠纷解决途径的影响因素之实证研究”（项目批准号：）。林莉红、黄启辉：论表见代理在行政法领域之导入与适用，载 行政法学研究 年第 期，第 页。参见汪渊智：比较法视野下的代理法律制度，法律出版社 年版，第 页。代理的法律后果是代理有效。但是，行政法与民法的规制对象不同，立法理念不同，表见代理法律后果在行政法中的规定是否应直接参照民法典尚需斟酌。基于此，本文以表见代理法律后果的生成逻辑为指导，探讨行政法中表见代理的法律后果，以使表见代理制度可以适应于行政法秩序，也为以后表见代理制度在行政法领域的立法提供参考。一、行政法中适用表见代理的司法践行与理论证成（一）司法践行：房屋拆迁类案件中表见代理的适用虽然我国尚未在行政法领域规定表见代理制度，但在实质法治观的影响下，已有法官不限于制定法，基于合法与合理的裁判理念，在部分行政案件的裁判中运用了表见代理或其逻辑思路，相关案例主要集中在房屋拆迁领域。首先，最高人民法院在一起房屋拆迁案件的再审裁定中指明行政法领域可以适用表见代理。在冯国营诉河南省焦作市中站区人民政府一案中，原告主张与其达成支付搬迁费、过渡费、停产停业损失协议的村委会与政府以及相关街道办成立表见代理，要求政府按照其与村委会的约定给付相关费用。最高人民法院以原告明知签署安置协议的相对方并非村委会为由，认为其主张表见代理的证据不足，驳回了原告的再审申请。虽然最高人民法院最终未能认定表见代理成立，但是本案裁定已然表明行政案件可以适用表见代理，这为理论界和实务界探讨表见代理的具体适用提供了思路指引。其次，最高人民法院和地方人民法院在一些房屋拆迁领域的案件裁判中采用了表见代理的逻辑思路。第一，在误拆案件中，不论是受托人与委托行政机关均不承认其是误拆行为的主体，还是受托人自认其超越委托范围造成了误拆，最高人民法院均推定或认定应由委托行政机关承担行政法律责任。分析相关裁判文书，可知该责任划分的主要原因在于误拆行为具有明显的行政外观且行政机关对受托人具有监督管理职责，在相对人误信误拆行为由行政机关造成时，行政机关具有可归责性。因此，可以认为法院在责任认定的过程中实质适用了表见代理的制度逻辑。第二，法院认定受托人越权签署拆迁补偿协议的责任应归属于委托行政机关。在涂宗仁诉荆门市东宝区住房和城乡建设局、荆门市东宝区人民政府龙泉街道办事处一案中，针对受委托街道办工作人员越权与相对人签订 补充协议 行为的性质认定，一审法院以该工作人员行为构成表见代理为由认定其行为属于职务行为，二审法院虽然没有提及表见代理，但是从该工作人员的职务、其他工作人员对该协议的补充以及协议的部分履行三方面，指出该工作人员的行为是职务行为，即论证了 补充协议 的签署具有可信赖的表见外观。由于案件中的职务行为属代理行为，故法院讨论该工作人员的行为是否为职务行为，实际上就是讨论该工作人员的行为是否构成表见代理。因此，该案是适用表见代理的直接体现。（二）理论证成：行政法环境中表见代理制度的容许性司法践行体现出行政法领域对表见代理制度的现实需求，行政法环境也容许表见代理在其中任沫蓉：论行政法中表见代理的法律后果参见范伟：“法官不得拒绝裁判”原则的逻辑再造：从绝对性到相对性，载 政法论坛 年第 期，第 页。参见最高人民法院（）最高法行申 号行政裁定书。参见最高人民法院（）最高法行申 号行政赔偿裁定书。参见最高人民法院（）最高法行再 号行政裁定书。参见湖北省荆门市中级人民法院（）鄂 行终 号行政判决书。的适用。长期以来，学界通常认为仅有民事领域可适用表见代理，然而，行政法领域的表见代理与民事领域的表见代理并无本质不同，理论上具备可行性。首先，行政表见代理所依托的行政委托制度与民事委托制度的运行机理相同，表见代理在行政法中的适用具备制度基础。行政委托与民事委托均要求受托人必须以委托人名义行使职权或权利，法律后果由委托人承担。这显示出行政委托与民事委托的本质相同，即均只赋予受托人行使职权或权利的资格，而不发生行政职权或民事权利的转移。有学者提出，行政协议与民事合同下的法律关系在一些情形下需遵守共同的规律，行政委托与民事委托的相同内核，使得基于委托代理关系而产生的系列问题可以采取相同的思路予以解决，表见代理问题也当然包含其中。因此，行政委托为表见代理在行政法中的适用奠定了基础。其次，行政法领域表见代理与民事领域表见代理的功能相同，行政法中存在适用表见代理的制度需求。表见代理的主要功能为保障“委托 代理”机制的稳定性。“委托 代理”机制的稳定性与相对人对代理权外观的信任程度密切关联。这是由于在委托代理关系之下，相对人无法或无需直接与委托人进行沟通，委托代理合同等代理权外观是相对人相信受托人具有代理权的重要媒介，因此，相对人对代理权外观的信任程度将直接影响其决定是否与受托人达成协议，进而影响到“委托代理”机制的稳定运行。在行为主体具有代理权外观却并未真实拥有代理权时，表见代理的制度功能便在于让相对人对代理权外观的错误信任产生与正确信任相同或部分相同的法律效力，以此来保护相对人的信赖利益。行政管理活动中，受托人超越委托权限执法等具备代理权外观的无权代理普遍存在，在合作行政发展的当下，如何维持行政相对人对受托人行为的信赖是一个重要问题，因此，行政表见代理制度的建构具有必要性。不过，虽然表见代理在行政法中具有适用可行性，但不能忽视的是，公法与私法上的表见代理存在共通规律的同时，亦有区别之处，尤其在法律后果方面，行政法中表见代理的法律后果具有复杂性，不宜一概推定为合法有效的代理。已有学者对行政法中适用表见代理的后果提出忧虑，指出将表见代理推定为合法有效的代理，可能会由于被代理行政机关没有相应的行政权限而出现超越职权的行政行为，或者造成有损公共利益的结果。除此之外，表见代理人行为涉及行政法律行为、行政事实行为、单方行政行为、双方行政行为、授益性行政行为以及负担性行政行为等多种类型，单一的结果导向会使得表见代理不能满足行政法领域的具体需求，因此，表见代理的行政法律后果必须分类权衡、统筹兼顾，以体系化地应用于行政法领域表见代理的制度构建之中。二、表见代理法律后果的生成逻辑（一）表见代理法律后果的分析起点在制度定位方面，表见代理的法律后果指向表见代理人行为的责任归属。代理的效力本身即为代理人行为的结果归属问题，作为代理制度的下位概念，表见代理亦在于解决表见代理人行为的担责主体问题。因此表见代理成立便意味着被代理人应为表见代理人的行为结果承担法律责任。行政法学研究 年第 期参见 日 美浓部达吉：公法与私法，黄冯明 译，周旋 勘校，中国政法大学出版社 年版，第 页。参见杨登峰：行政越权代理行为的追认 以民法规范在行政法中的应用为路径，载 甘肃政法学院学报 年第 期，第 页。参见王利明 主编：民法（第八版），中国人民大学出版社 年版，第 页。需要注意的是，表见代理的法律后果并不等同于表见代理人行为的法律效力。以民事领域的规定为例，表见代理的法律后果为代理有效，这仅指被代理人应当承担基于表见代理行为而引发的法律责任，至于表见代理人与相对人所签订的合同的法律效力，则要结合该合同是否具有无效、可撤销以及效力待定等效力规则所规定的情形，来最终认定合同的有效性。可见，表见代理成立并不一定意味着表见代理人的行为有效。在制度目的方面，表见代理的法律后果是在价值权衡后对相对人信赖利益的最优保护。正如上文所述，表见代理制度产生的原因在于维护委托代理制度的稳定性，具体表现为对相对人信赖利益的保护，让相对人的误信在一定程度上代替了法律真实。鉴于此，原本应属于无权代理的表见代理，超越真实的法律状态产生了让被代理人担责的法律后果。但是，超越法律真实的制度设定必然会与既有的法律秩序产生冲突，进而突破已有法律原则的约束并让利益相关方遭受损害。既有的法律秩序以及相对人的信赖利益都值得保护，表见代理的制度设计需要合理权衡两种价值，而非让某种价值处于绝对优先的地位。因此，表见代理的法律后果应当充分衡量目的之利与手段之弊，根据手段之弊的情节轻重，确定对相对人信赖利益的保护程度，以消减表见代理制度所可能产生的负面影响。由此亦可见，表见代理制度是对相对人信赖利益最大程度的保护而非完全保护。（二）表见代理法律后果的结果生成由表见代理法律后果的分析起点可知，表见代理法律后果的生成应当充分考量表见代理制度的目的因素与风险因素。在目的因素方面，表见代理所欲保护的相对人的错误信赖可分为“合理错误”与“共同错误”。这一分类来源于法国的表见理论。根据法国表见理论的发展历程，错误信任的最初认定标准仅有“共同错误”，“共同错误”是指大多数人都会犯的错误，不排除存在某些人知道真实情况的可能性，但要求所有有理性的个人必定以同样方式犯错。随着表见理论的发展，以“共同错误”作为权利来源，有时被人们认为过于严格，不利于交易安全，因此产生了“合理错误”的概念。“合理错误”只涉及个人的错误，认为主体有合理的理由犯错即可，其认定以法律行为订立时的环境使得相对人不用去详细审查表见代理人的真实权力为标准。至此，大部分情形下，法国法院以“合理错误”为标准判断相对人的信赖利益是否值得保护，但是，在法院认为对信赖有更高要求的领域，还是会要求相对人的信赖应达到“共同错误”的程度。法国对相对人错误信任的认定及划分值得借鉴，其为表见代理制度契合于不同领域的法秩序提供了可能性，增加了表见代理制度的适应性与灵活性。在风险因素方面，表见代理法律后果的生成应结合具体法律领域考量因保护相对人信赖利益而带来的消极影响。不同领域的法秩序有所不同，进而使得表见代理制度对法秩序造成的冲击表现不同。如民事领域中，表见代理的成立会冲破私法自治原则的约束。私法自治原则是民法中最任沫蓉：论行政法中表见代理的法律后果参见葛文：表见代理疑难问题解析 基于最高人民法院 余个典型案例，人民法院出版社 年版，第 页。参见朱虎：表见代理中的被代理人可归责性，载 法学研究 年第 期，第 页。参见 法 雅克盖斯旦、