论突发公共卫生事件中新闻活...用个人信息之法律冲突与调和_周善昭.pdf

【热点聚焦】论突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息之法律冲突与调和周善昭张继承（华南理工大学 法学院，广东 广州 510006）摘要：随着信息化的推进和科学技术的不断发展，新闻活动中使用个人信息的频率越来越高。尤其是在突发公共卫生事件中，因泄露个人信息引发的纠纷时有发生，其背后是隐私权、知情权、公共利益、新闻自由等多方面利益的博弈。新闻活动在使用个人信息的过程中，当面临权益冲突时，可以从比例原则和利益衡量原则中寻找行之有效的协调机制，在保障公民个人信息权益的同时，实现公共利益最大化。关键词：突发公共卫生事件；新闻活动；个人信息；权利冲突一、问题的提出2003年的非典型肺炎事件，以及后来在全球范围蔓延的甲型H1N1流感、H7N9流感、埃博拉疫情、新型冠状病毒肺炎疫情等突发公共卫生事件在给民众身体健康带来极高风险的同时，也考验着媒体的信息传播能力。在突发公共卫生事件，尤其是传染性极强的疫情中，公众基于对个体健康与安全的担忧，对外界信息获取的渴望度较平时增强。在自媒体发达的时代，出现突发公共卫生事件后，在信息量爆炸性增长的同时，无关信息、不实信息满天飞，如各类媒体对部分患者（尤其是所谓“首例”“第一人”）进行深度报道，与疫情防控无关的消息被大肆传播。相较2003年非典疫情中的新闻活动，虽然如今各类媒体报道在时效性、广泛性、准确性和公开性方面都有质的飞跃，但仍存在不少问题，其中尤以涉疫情新闻活动中公民个人信息使用与个人隐私保护冲突问题、新闻表达自由与个人信息保护平衡问题为甚。如何在不影响政府危机处置工作的前提下，为公众及时提供真实信息，是摆在信息制造者及信息传播者面前的一个挑战。收稿日期：2022-10-25基金项目：2020 年教育部人文社会科学研究青年项目“新时代大学生网络表达及互动关系研究”（项目编号20YJC710022）阶段性研究成果。作者简介：周善昭，华南理工大学法学院2022级民商法学硕士研究生；张继承，法学博士，华南理工大学法学院副教授。2022 年 12 月第 6 期（总 第 35 期）92周善昭张继承论突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息之法律冲突与调和梳理公共卫生突发事件中各种媒体报道可以发现，新闻活动对所使用的个人信息内容、使用方式等，存在随意性问题。新闻活动中使用的公民个人信息，从个人财产状况、家庭状况、健康状况，逐渐扩大到主要由数据支撑起的行动轨迹、住宿记录、通信记录等，这其中不乏敏感个人信息。所谓敏感个人信息，指一旦被泄露或者被非法使用，就容易导致自然人的人格尊严受到侵害或者人身、财产安全受到危害的个人信息。中华人民共和国民法典（以下称民法典）及中华人民共和国个人信息保护法（以下称个人信息保护法）在明确公民个人信息所有者各项权益的同时，给个人信息处理者设定了多种义务，并规定了严格的法律责任，这为新闻活动涉及个人信息的使用行为作出了较为抽象的指引。个人信息保护的初衷在于抵御因个人信息的泄露或非法利用而引发的“潜在的对隐私利益的侵害风险”，其本质是对“不确定性风险的预防性保护”。目前，围绕个人信息保护与合理使用的相关研究已成为学术热点，但在突发公共卫生事件这个特殊场景下，关于新闻报道如何平衡新闻自由和个人信息权益冲突的关注并不多。本文拟聚焦于以新冠肺炎疫情为代表的突发公共卫生事件中，新闻活动使用个人信息所引发的法律冲突，以此找寻化解冲突、实现利益平衡之路径。二、突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息之正当性（一）突发公共卫生事件对新闻活动的需求本文研究的主旨，系在类似新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件这个特殊语境下，新闻活动如何合理使用个人信息。因此首先需要对突发公共卫生事件做较为准确的场景界定，方可在此基础上展开论述。2007年11月1日起施行的中华人民共和国突发事件应对法规定，突发事件指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。首次对突发公共卫生事件做出定义的是突发公共卫生事件应急条例，该条例指出，突发公共卫生事件指突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。由此可见，与山洪暴发、地震、火灾等时点局限的突发事件相比，突发公共卫生事件除具有事件的突发性这个共性特征外，还具有时间的持续性、区域的无限性、成因的复杂性、危害的严重性及危害后果的不可预测性等特征。可以说，在突发公共卫生事件出现后，每个人都无法置身其外，都是事件的参与者，也都有可能成为事件的波及者。基于对本人及家人生命、健康安全的担忧，人们都迫切希望在事件发生后，能够及时、全面掌握与事件相关的真实信息，以免使自己长期处于信息缺失导致的无助与恐惧状态。出现突发公共卫生事件后，事件处置者有时会为了避免引发社会恐慌、全力开展事件处置，甚至期望对事件快速解决等，而不向或不及时向社会公布事件的基本情况。从这个角度看，公众的需求与事件处置者之间的考量存在矛盾与冲突。客观的新闻活动可以在相当程度上调和此利益冲突。王利明：敏感个人信息保护的基本问题以民法典和个人信息保护法的解释为背景，当代法学2022年第1期，第314页。李忠夏：数字时代隐私权的宪法建构，华东政法大学学报2021年第3期，第4254页。932022年第6期（二）突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息的价值正当性满足真实性、时效性特质的新闻活动，在突发公共卫生事件中，有着自媒体等信息传播渠道无可比拟的价值。1.信息流通自由和新闻自由的体现在现代社会中，法治化程度是衡量社会进步程度的重要指标，一个民主和法治的社会必定是一个信息流通便捷的社会。而对新闻自由和信息流通自由这两种权利的保障，是法治社会的应有之义。承担信息流通与交换职责的主要是新闻活动。对于突发公共卫生事件这一关系到全体公民生命健康的主题，以媒体为代表的新闻活动主体有权深入事件，合理使用公民个人信息，通过新闻活动向社会公众传递与事件相关的真实信息。在突发公共卫生事件中开展新闻活动，是信息流通自由和新闻自由的体现。2.对公众知情权的满足在出现突发公共卫生事件后，面临着生命、健康等巨大风险时，公众不满足常态下的碎片信息获取，其有获知与突发公共卫生事件相关、尽可能多的信息的迫切愿望。开展与突发公共卫生事件相关的新闻活动，正是为了向社会公众及时提供相关信息，是对公众获取信息需求的满足，即对公众知情权的保护。突发公共卫生事件下的公众知情权，可以将其阐释为社会公众了解与公共利益相关的信息的权利。由此可见，与公共利益紧密联系的信息是公众知情权的权利客体，具体包括公民有权利获取的信息、公民可以自由表达的信息。这些信息内容，既包括社会公共信息，也包括个人信息。3.尊重个人信息及衍生权益的体现如今，政府信息化平台、开源的数据库、无法抹除上网痕迹的社交媒体软件等，使得公民个人信息无处不在并且可以轻松获取。基于新手段、新技术完成的，以大量个人原始信息及加工信息为内容的全新新闻形态，将新闻的质量、客观性和真实性提升到了一个过去未曾达到的高度。突发公共卫生事件中新闻活动的完成过程，是对个人信息合理采集、使用和传播的过程，这些新闻活动的产品，是包含大量个人信息及衍生权益的产品。在突发公共卫生事件出现后，相较大量自媒体为吸引眼球、博取流量对个人信息不合理使用，规范的新闻活动对个人信息的合理使用，正是对个人信息及衍生权益的尊重。三、突发公共卫生事件新闻活动常涉个人信息内容个人信息内容极其丰富，有限的法条无法进行穷尽式列举。关于个人信息及其保护，民法典第一千零三十四条作出了“自然人的个人信息受法律保护”的原则性规定。作为对使用个人信息等相关行为作出细致规范的专门法，个人信息保护法对个人信息限定了范围，其对个人信息的定义为“个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息”。大数据技术背景下，一切能够关联到某个人的或了解某个人个性特征的数据都可以归入个人信息的范畴，因为各种信息可以通过关联、联系、结合识别出具体的个人（此94周善昭张继承论突发公共卫生事件中新闻活动使用个人信息之法律冲突与调和即所谓的间接识别），结合的信息越多，识别的结果就越准确和全面。一般而言，个人信息被第三人使用（无论合理与否），所造成的影响，尤其是负面影响是有限的。而在突发公共卫生事件这一全民高度聚焦的背景下，个人信息使用所带来的影响远非一般的个人信息使用能比。笔者在梳理众多涉疫新闻报道后发现，在突发公共卫生事件的新闻活动中所涉及个人信息种类繁多，主要包括姓名、住址、照片、财产状况、行踪轨迹、通信内容、通话信息、交易记录、身份证件号码、健康信息、联系方式等。基于“识别说”观点，可将上述所涉个人信息分为直接个人信息和间接个人信息。其中，通过新闻活动能够被信息接收者利用的直接个人信息，可较为容易地识别出特定主体，包括信息主体的姓名、住址、照片、财产状况、身份证件号码、联系方式。间接个人信息包括信息主体的行踪轨迹、通信内容、通话信息、交易记录、健康信息。这类信息虽不能被单独使用以达成对某一主体的识别，仅能够反映出某一主体在某一时刻、某一方面的习惯和特征，但将这些信息收集整合后，仍然能够实现对主体较为精准的识别，而且信息内容越多，精准性越强。因此，从个人信息主体的角度看，无论是直接信息抑或间接信息，都有可能被认定为能精准识别信息主体的敏感信息。个人信息注重的是身份识别性，此种意义上的身份识别应当作广义的理解，即只要此种信息与个人人格、个人身份有一定的联系，无论是直接指向个人，还是在信息组合之后指向个人，都可以认为其具有身份识别性。“某些个人信息虽然在一般情形下并不属于敏感个人信息，但此类个人信息一旦与相关的技术手段相结合，也可能对人格尊严造成风险，因此，在特定场景下，其也可能属于敏感个人信息。”前述在突发公共卫生事件新闻活动中使用的大量个人信息，由于能够对信息主体进行直接或间接身份识别，信息主体均不愿被使用；而上述个人信息的使用，对于突发公共卫生事件的有效处置，具有相当重要的作用。所以，个人信息在突发公共卫生事件新闻活动中的使用，存在不同主体之间的利益冲突。对这些利益冲突的实质判断，即为个人信息使用之合理性判断。四、突发公共卫生事件中新闻活动与个人信息使用之法律冲突公民对个人信息保护的意愿与新闻活动使用个人信息之间的冲突，其实质是法律所赋予的信息主体（信息的拥有者）对自身信息上的权利与新闻活动中所包含的权利的冲突。在突发公共卫生事件中，个人信息使用与新闻活动之间的冲突，表现为多方主体的利益冲突，是个人信息与新闻活动的价值和法益冲突的体现，诸如依附在个人信息之上的主体的隐私权、自由利益和人格尊严与表现为个人信息处理者利益的新闻自由、言论自由和信息流通自由，以及表现为公共利益的公众知情权、公共管理价值等的冲突。因此，公共卫生事件中的新闻活动需要在对个人信息权益的尊重与公高富平：个人信息保护：从个人控制到社会控制，法学研究2018年第3期，第84101页。王利明：论个人信息权的法律保护以个人信息权与隐私权的界分为中心，现代法学2013年第4期，第6272页。转引自杨立新：个人信息：法益抑或民事权利对民法总则第111 条规定的“个人信息”之解读，法学论坛2018年第1期，第3445页。王利明：敏感个人信息保护的基本问题以民法典和个人信息保护法的解释为背景，当代法学2022年第1期，第314页。952022年第6期共利益的满足冲突之间，把握冲突的实质，以此来寻找利益平衡机制。1.公众知情权满足与公民隐私权保护的冲突现代社会不可忽略的特征是民主性，民主社会中的公民对发生在社会各方面的社会性事件拥有知情权。在对突发公共卫生事件进行报道的时候，新闻工作者大多都秉持着新闻报道的客观性和完整性进行新闻活动，将与事件相关的信息尽可能全面地传递给公众，以满足公众在非常时期的信息需要。当新闻报道需要用到公民个人信息时，新闻工作者依照自己的职业性质和职业要求，对带有个人隐私的敏感信息进行脱敏处理；但如存在时效较为紧迫