利益让渡、结构优化、治理创...治理价值——以S省T市为例_于洋.pdf

年 月 山东行政学院学报 第 期 总第 期 利益让渡、结构优化、治理创新：地方政府风险投资的治理价值 以 省 市为例于 洋，曹 振（中国海洋大学 国际事务与公共管理学院，山东 青岛）摘 要地方政府“风投化”是在日益激烈的区域竞争背景下产生的现象。依据理性主义视角、制度主义视角和声誉机制视角，可以从内部激励和外部驱动两个维度构建解释地方政府“风投化”的分析框架。地方政府风投行为背后的动机仍未脱离锦标赛体制、压力型体制等解释框架，其风险投资遵循制度、市场和声誉三重行为逻辑。地方政府“风投化”是地方政府综合运用政府机制和市场机制调节经济活动的政策手段，在促进地方经济发展和产业结构优化升级方面具有一定的治理效果。关键词地方政府；风险投资；制度逻辑；利益让渡；治理创新 中图分类号 文献标识码 文章编号（）一、问题的提出近些年来，一些地方政府开始重视风险投资的发展，其特征是财政资金通过股权投资的方式来引导地方产业的发展，与改革开放初期地方政府对本地企业的扶持模式不同，不再采用纯补贴的形式。例如，自 年起，合肥市政府投入数百亿财政资金，先后引入了京东方、长鑫存储和蔚来汽车等新兴科技企业，这些企业迅速壮大带来的巨大经济效益使合肥市跻身“万亿俱乐部”，合肥市政府也因此被称为“最牛风险投资机构”。再如，深圳市早在 年就由政府出资，与社会资本合作成立了深圳市创新投资集团有限公司，该公司现已发展成为资本规模、投资能力均位居国内前列的创业投资机构。上述案例体现出地方政府越来越重视财政资金的风险投资功能，政府的风投行为也的确对本地区域竞争的核心要素产生了明显的影响，这一现象本文称为地方政府“风投化”现象。在这一现象中，地方政府扮演了风险投资者的角色，这一角色在欧美国家通常由非政府部门的市场主体承担。这就产生了一个问题，即风险投资是将资本投入初创或成长阶段企业的行为，具有高风险和高回报的特性，而财基金项目青岛市社科规划项目“双招双引中的各级政府协同模式研究”（）。作者简介于洋（），男，管理学博士，中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授、硕士生导师，研究方向为地方政府治理、互联网治理；曹振（），男，中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府治理。政资金的公共属性决定了地方政府风险投资若产生亏损，将会造成公共财政资金损失，面临上级政府和权力机关严峻的追责压力。那么地方政府为何要去进行风险投资呢？地方政府“风投化”背后的行为逻辑是怎样的？实现了哪些治理效益？本文聚焦于政府的“风投化”现象，构建解释政府风险投资行为的分析框架，厘清改革中地方政府的行为逻辑，这有助于把握政府与市场各自的角色定位，界定政府与市场的责任边界，处理好政府和市场的关系。二、文献回顾：对政府行为逻辑的分析基础对于地方政府和党政领导干部的行为逻辑，学界基于中国语境并结合科层制理论、公共选择理论、委托代理理论等，形成了多个研究视角，均关注了地方政府行为逻辑的不同侧面。（一）理性主义视角：谋求更高的职位以实现晋升公共选择理论认为公职人员也是理性经济人。周黎安据此提出了晋升激励理论，认为中国通过特定的制度设计将关心仕途的党政领导干部置于强激励之下，各地区均为实现经济高速增长和社会长治久安而竞争，其中表现优秀、政绩卓越的党政领导干部可以得到提拔。各地区之间的“横向竞争”有利于上级政府将治理意志下传给地方政府，使地方政府的决策导入到特定的方向，这种治理模式为中国经济快速崛起创造了良好的条件。但地区之间的竞争也存在一些不容忽视的问题，近年来各地区之间出现了争上项目、重复建设问题，增加了地方机会主义和保护主义的风险，不利于社会整体效率的提升。再加之经济建设是各地方的中心工作，各地经济高速增长的模式趋同，经济高速增长不再作为衡量党政领导干部政绩的唯一依据，随着粗放式的高增长率经济发展阶段的结束，将经济增长质量纳入到地方党政领导干部的考核中变得尤为重要。（二）制度主义视角：制度环境塑造地方党政领导干部的行为方式学者们结合我国政府体系内央地关系的具体治理实践，认为制度环境影响了地方党政干部的行为方式，构建了目标管理责任制、压力型体制、运动式治理等富有解释力的框架。欧阳静认为，目标管理责任制主要是上级政府将确定的经济发展和政治任务层层下发，最终落实到每一个基层单位。上级政府会通过“一票否决”这一约束措施对基层党政领导的行为进行规范。“一票否决”指对在重大突发性事件、具有重大政治和社会意义的治理活动中存在过错的公职人员进行问责，这一治理机制被广泛应用于一些地区性的重点、难点工作中。公职人员只有在确保没有重大过错的情况下才能获准参与进一步评比和激励。此外，在国家行政资源、执法资源匮乏的条件下，开展运动式治理缓和了治理目标过高与配置性资源短缺的矛盾，取得了良好的治理效果I0。总之，多样化的制度设计使国家治理体系和利益让渡、结构优化、治理创新：地方政府风险投资的治理价值I0倪秋菊、倪星：政府官员的“经济人”角色及其行为模式分析，武汉大学学报（哲学社会科学版）年第 期。周黎安：中国地方官员的晋升锦标赛模式研究，经济研究 年第 期。陈潭、刘兴云：锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治，公共管理学报 年第 期。周黎安：晋升博弈中政府官员的激励与合作 兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因，经济研究 年第 期。梅赐琪、翟晓祯：“政绩出官”可持续吗？挑战晋升锦标赛理论的一个新视角，公共行政评论 年第 期。欧阳静：压力型体制与乡镇的策略主义逻辑，经济社会体制比较 年第 期。王汉生、王一鸽：目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑，社会学研究 年第 期。练宏：弱排名激励的社会学分析 以环保部门为例，中国社会科学 年第 期。周雪光：运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考，开放时代 第 期。唐皇凤：常态社会与运动式治理 中国社会治安治理中的“严打”政策研究，开放时代 年第 期。治理能力现代化的水平逐步提升，并在经济发展、环境保护、社会治理等领域实现了治理目标，也形塑了党政领导干部的行为逻辑。（三）声誉机制视角：对外释放信号，表明突出能力声誉机制视角对政府行为的解释基于制度学派的信号机制理论。信号理论是 世纪 年代由经济学家斯宾塞提出的，其核心思想是面对信息不对称时，掌握信息的一方愿意通过某种信号表明自己的能力，个人和组织的许多行为都与发出信号解决信息不对称有关。波多尼从社会关系网络角度解释了声誉机制的作用，即组织通过与其他社会地位高的组织建立联系从而释放出显示自身实力的信号。地方党政领导干部会积极通过展示政绩对外释放信号，以表明其在某些领域的突出能力。辖区内繁荣的产业可以作为一种信号机制显示主政干部的能力，上级政府则通过观察下级政府辖区内产业发展情况，给予下级领导干部相应的提拔。地方政府支持企业、扶植产业的行为亦能释放政府亲社会、亲企业的信号，从而吸引更多企业到其辖区内落户，进一步促进辖区内经济发展，有利于地方党政干部取得更好的政绩。（四）文献述评已有文献研究表明，获得晋升是地方党政干部实现个人理想抱负的途径之一，党政领导干部的行为可以围绕区域竞争进行解释。在中国语境下，上级政府掌握的人事控制权是激励地方党政干部贯彻上级决策的金钥匙，因此地方党政干部的行为研究最终指向晋升。上述研究的不足之处在于：一是认为干部行为策略取决于政府体制内部的压力，忽视了来自外部市场条件作用于领导干部的助推效应，同时亦疏于对党政领导干部在施政中主观创造性和能动性的考察；二是现有研究很少关注声誉机制对公职人员行为的影响，误将“晋升”作为公职人员的唯一激励因素，因而失于局限。三、地方政府“风投”行为的解释框架为回答“各地方政府何以明知潜在的决策失误将导致投资失败，仍然从事风险投资”，本文立足于地方政府的“风投”行为，综合各研究视角，在现有理性主义和制度主义视角基础上，加入对声誉机制和市场缺位的考察，构建一个多元、全面的解释框架。简言之，从事风投这种冒险行为是地方政府在中国特有的制度环境下，为弥补市场缺位，营造自身良好形象的选择，经济高速、高质量增长和干部个人的职位晋升仍是风投这一行为的核心利益诉求。（一）制度要素凝聚任何地方政府的行为都是在一定的制度环境下进行的。制度环境为公职人员提供了特定的活动空间，亦塑造了公职人员的行为模式。中国正是通过系统的制度设计实现了国家权威统一性和社会治理有效性的协调。压力型体制将治理意志层层向下传递，使各级地方政府的工作重心紧紧围绕中央指令，保证了国家政策的稳定性和一致性；上级政府通过设立明确的目标，引入横向竞争解决地方党政领导干部的激励问题，降低了治理环节中的交易成本；“一票否决”机制解决社会治理中的重难点问题效果显山东行政学院学报 年第 期向俊杰、陈威：节能减排一票否决绩效考核：央地博弈中的逻辑演进，行政论坛 年第 期。，：，周雪光：组织社会学十讲，北京：社会科学文献出版社，年，第 页。，“”，冯猛：基层政府与地方产业选择 基于四东县的调查，社会学研究 年第 期。著，能够使上级政府拥有对下级政府绝对的权威，并将责任向下层层摊派；央地分权授予地方党政领导干部足够的自由裁量权，以解决信息不对称造成的治理失败，也使地方改革的尝试具有灵活性。一系列中国特色的府际关系体制和政府运作机制从科层结构内部形成了对地方党政领导干部的压力，对地方政府风投化动机的考察不能绕过对这些体制、机制的阐释。（二）治理难题显现在“中国制造”这一大背景下，发展高端制造业已上升为国家战略，但我国战略性新兴产业整体创新水平不高，一些领域核心技术受制于人的情况仍然存在。然而，战略性新兴产业具有投资风险高、投资数额大、投资周期长的特点，市场化风险投资机构或金融机构基于风险把控的要求更热衷于投资“短平快”的领域，对战略性新兴产业的支持力度不足。另外，新兴产业涉及的基础科学研究存在外部性问题，外部效益难以内在化导致研发供给不足，需要以政府的风险投资作为对创新研发工作的补贴。中国作为后发市场经济国家，市场化风险投资机构发育程度较低，难以承担起对战略新兴产业的投资。市场化风险投资机构的缺位和中国对战略性新兴产业的迫切需求倒逼政府着手于风险投资以支持战略性新兴产业。（三）声誉机制驱动政府的声誉会影响企业或居民在该地区投资、落户的决策。对良好声誉的追求是地方政府的主要行为动机。加入对声誉机制的考察有助于解释地方党政领导干部的行为逻辑。声誉机制能够改变外界对个人或组织的评价，影响外界与组织或个人的互动。由于信息不对称和沟通成本的存在，一个主体的声誉往往不能被直观地感受到，需要借助一定的信号来展示。从经济学的逻辑看，个人和组织过去的表现是声誉的基础性因素，个人或组织要获得良好的声誉，需通过自我努力来实现。就政府而言，这种自我努力包括提升公共产品供给质量、注重服务型政府建设、制定具有吸引力的招商引资和人才政策等。从社会网络的逻辑看，声誉是一套社会公认的等级制度，个人或组织可以通过与相对地位高的主体互动来释放关于自身实力的信号。政府的风险投资与私人风险投资机构类似，遵循风险投资的基本运作逻辑，但其存在显著区别于私人风险投资机构的行为动机和治理效果。风险投资既是政府招商引资方面的政策工具，也是社会主义市场经济体制改革中的全新探索，能够催生地方新兴产业发展，促进制造业走向高端。四、省 市风险投资的实践（一）政府风险投资应运而生风险投资（）简称为，是专业投资机构对初创企业进行注资并取得其股份的一种投资方式，以高投入、高回报、高风险为特征。投资方以其出资比例获取企业收益，同时也承担着企业经营失败的风险。在美国、日本及欧洲一些国家，从事风险投资的主体呈现多元化特点，但大多为市场化主体，其管理运作模式遵循市场化规则。地方政府“风投化”在本文中意指地方政府以资金、土地或其他资本入股企业，吸引企业在辖区内落户，其行为模式与市场专业投资机构类似。市场专业投资机构面临严格的风险管控压力且以追求利润最大化为核心目标，与之相异，政府的风险投资具有独特的行为特征：政府的风投行为在较为严格的风险控制压力下缺乏对利润的积极性，更强利益让渡、结构优化、治理创新：地方政府风险