精英转型与乡村双轨政治重构_谢安民.pdf

作者简介：谢安民，管理学博士，温州大学法学院副教授，主要研究乡村治理、社会治理。本文系国家社会科学基金一般项目“基层协商民主的情感嵌入机制研究”（）的阶段性成果。学术界（月刊）总第 期，精英转型与乡村双轨政治重构谢安民（温州大学 法学院，浙江 温州）摘 要乡村治理结构决定性地影响乡村治理效能。近年来，“新双轨政治”模式成为改革以来乡村治理结构的一种新概括。它突出乡村准正式精英组织的治理作用，却忽视乡村非正式精英群体的治理角色。依据经典的“双轨政治”分析性框架，进一步探讨乡村精英转型与乡村治理结构变迁的关系，可以发现，改革以来的乡村地区形成了“复合双轨政治”模式，并产生“新乡贤社会”的公共空间。它起着内在地限制乡村干部的营利性的作用。未来若要进一步发挥其治理效应，需要国家给予新乡贤以某种非正式的直接授权。关键词新乡贤；双轨政治；乡村治理：党的二十大报告强调“全面推进乡村振兴”，并指出“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。根据中央精神，乡村振兴的基础是乡村治理有效。乡村治理有效的途径则是，在加强农村基层党组织建设的前提下，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。然而，关于自治、法治、德治三者主体如何构成，尚未有政策或法律规范。在实践上，它们显然比以往更为多元化了。从乡村治理主体多元化来看，乡村治理结构正处于再造过程中，它必然影响乡村治理效能。中国三农学界一直热切关注乡村治理结构变迁问题。通常认为，乡村治理是在乡村的行政和自然单元内，公共与私人的主体共同管理公共事务的过程，它包含乡村不同层级的多种主体之间的行动关系。改革以后的乡村治理结构，曾长期被概括为“乡政村治”模式，近年来也被认作是“新双轨政治”模式。两者都强调改革以来的乡村准正式精英组织包括村委会和乡贤会的治理作用，但是均忽视乡村非正式精英群体即新乡贤的治理角色。本文依据经典的“双轨政治”分析框架，进一步探讨改革以来的乡村精英转型在乡村治理结构变迁过程中的作用及其后果。本文认为，改革以来的乡村地区经历新乡贤和村干部之间的双向精英交集过程，形成“复合双轨政治”模式，并孕育出居于“行政社会”之上的“新乡贤社会”。在未来的乡村治理结构中，新乡贤社会有可能进一步扩展并产生积极的治理效应。当然，这需要国家给予新乡贤以某种非正式的直接授权。本文分为四个部分。首先，反思新双轨政治研究文献并引入经典双轨政治分析框架；其次，分析村干部和新乡贤的治理角色转变；再次，论述相应的复合双轨政治的结构形成；最后，总结和讨论复合双轨政治的功能特点及未来发展。一、乡村治理结构变迁的理解一般认为，自 世纪改革以来，乡村地区形成乡级政府管理、村级民主自治的治理结构。世纪后税费时代以来，乡村关系据称从汲取型转变为悬浮型，但是乡村治理结构总体上仍被归为“乡政村治”；也有学者提出，此时期形成“乡村共治”的新结构，或称党政主导的“一核多元”“多元共治”或“多元善治”。“乡政村治”模式突显出与改革前“政社合一”模式的区别，但是它注重政府管理和社会自治的抽象对立，实际上忽略乡村两级多种治理主体之间的交错关系，从而将乡村治理结构理解为国家与村庄之间的简单分离或覆盖。至于所谓的各种共治新模式，只是“乡政村治”模式的内部改进而已。因为不满足于“乡政村治”的简单概括，近年来不少学者根据费孝通的观点提出“新双轨政治”模式。有关研究更为深入，但是对于作为其理论来源的经典“双轨政治”框架理解有所不足。对其加以改进，可以更好地理解改革以来的乡村治理结构变迁现实。（一）“新双轨政治论”反思有关论者的基本理解是，乡村的“政治双轨”包括自上而下的官僚体系管理和自下而上的基层自治体制，它们在乡村中并存。双轨政治在传统社会长期运行，但 世纪初开始变为单轨政治，直至改革以后，双轨政治再度形成。依据下轨主体的不同，新双轨政治模式分为两种：村委会下轨论和乡贤会下轨论。就前者而言，有关研究从制度上将村委会看作重建的下轨，却又在实践上认为乡村治理乃是单轨运行。由于担忧村干部行政化，论者最终也不得不从实践上设想以“村建理事会”重建下轨。后一种持论则明确认为，行政村也已“悬浮”，而把下轨重建依托于例如村落理事会等乡村社会组织。有研究认为，新乡贤组织使得中介人治理成为可能，而后者是新“双轨政治”形成的关键。还有研究进一步认为乡贤理事会容纳制度性精英和非制度性精英，形成了乡村的混合权威。目前，乡贤会下轨论乃是新双轨政治模式的主流。相对于乡政村治模式，新双轨政治模式优势明显。它看到了村委会这样的名义上的自治主体日益成为事实上的上轨的趋势，以及借助新乡贤理事会之类的德治主体重建下轨的合理性。它也揭示了新下轨的包容性和独立性的特点，也即新乡贤组织吸纳村干部，促成各种精英的融合，从而增强村庄保护性的新动向。然而，新双轨政治模式也未脱离乡政村治模式的窠臼。它简化了村庄内部的上下轨关系。它将上下轨关系从同一层级转移至不同层级，匆忙承认了行政村一级的上轨合理性，转而妥协在自然村一级寻求下轨的存在。它也无视下轨的非正式性，比较强调新乡贤的组织化，并有强烈的将之正式化的冲动，主要是获准社会组织登记。在目前村民自治体制下，这反而有可能使之走向反面转为上轨。就此两方面而言，新双轨政治模式乃是乡政村治模式的下沉翻版。此外，它也未明确涉及乡村治理结构变迁在国家与社会关系意义上的后果，即乡村社会的公共空间的形成问题。改革以来的乡村地区，确实可谓形成了不同于传统时期的新的双轨政治模式。但是，它新在何处，因何而新，有何意义？已有研究实际上没有准确回答。本文认为，有必要借助经典的“双轨政治”框架，对其予以再考察。（二）经典“双轨政治”框架本文的分析框架以费孝通的经典“双轨政治”模型为主，兼用黄宗智的“集权简约治理”、杜赞奇的“双重国家经纪”以及张静的“乡村公共权威”的观点。该框架将行政村而非自然村 学术前沿作为基本治理单元，采取乡村精英取向，假定普通村民乃是被动控制的对象，很大程度上是消极顺从或至少不反抗的。费孝通在乡土重建中指出，健全而持久的政治必须是上通下达、来往自如的双轨形式。自上而下的政治轨道是指政府下达行政命令管理社会，它是正式的、有形的；自下而上的政治轨道是指社会对政府表达意见，表示积极拥护或消极容忍，它是非正式的、无形的。地方政府的行政命令总是发到乡村自治单位，上轨形式上从上级政府筑到基层政府就停了。不过，上轨实际运行要由政府代理加以延长。乡村自治单位中，负责与其行政往来的是乡村代理，乡村领袖则领导乡村基础事业和公共服务等事务。当乡村代理与政府代理就行政事务无法达成一致时，乡村领袖就同地方政府甚至其上级进行政治沟通。乡村“双轨政治”模型中，四种治理主体的结构像是一个乡村权力的梯形，上边连着政府长官及其代理，底边连着乡村领袖及其代理；左边连着政府长官和乡村领袖，右边连着政府代理和乡村代理，它们构成上下轨。如果将基层政府长官和代理视为一个整体，并且忽略其与中央政府的差异，则接近一个如黄宗智所言的“乡村权力三角”。除了顶角地方政府代表国家以外，左右两边也是上下轨，底边也连着乡村领袖及其代理。从四种治理主体的角色来看，借用杜赞奇的术语来说，多数情况下，乡村领袖为保护性经纪，而乡村代理同政府代理一样是营利型经纪。当然，少数情况下，他们的角色正好相反。特别是，乡村代理担任受地方政府认可的基层组织职务，在基层政府与乡村之间扮演行政中介角色，因为处于上下轨的事务操作地带，他们同政府代理都是很大的变项。从治理主体的权力来源看，政府长官及其代理的权力当然来自国家的直接授权。费孝通指出，乡村领袖的权力不是横暴权力或同意权力，而是教化权力。它不产生于社会冲突或合作，而是来自于社会继替。以张静的观点而言，乡村领袖主要是拥有财富、学识和公共身份的精英。其中，公共身份主要是由其介入乡村公事的行动而获得。不过，本文更愿意强调以学识为核心的文化身份是公共身份的根本前提。通常来说，这种学识应当获得国家的某种认证，使得乡村领袖相对独立于地方政府，因此，是主流文化性的非正式精英。此外，乡村代理也是一种精英，由于更受地方政府控制，可称为准正式精英。总体而言，在乡村治理的过程中，受国家支持程度的影响，乡村领袖与乡村代理的权力强弱，决定乡村公共权威的归属不同，从而导致双轨政治的各种现实形式，也就产生不同的乡村社会空间。归根结底，它们来自于国家与乡村的政治化和行政化交互作用。所谓政治化，意味着自上而下的政府意志和自下而上的民意的互动，而行政化则是单一贯彻自上而下的政府意志。前者聚焦于乡村治理结构自下而上的政治调控，展现了乡村治理单元的层级适应性、规模伸缩性和动力内生性；后者聚焦于乡村治理结构自上而下的行政规约，指向乡村治理结构的制度化，即治理层级的行政化、治理规模的经济性和治理动力的外生性。在这种意义上，乡村领袖和乡村代理占据或分享乡村公共权威的结构，最终取决于国家的政治过程和行政过程孰轻孰重。国家行政过程强于政治过程，带来的就是对乡村社会的强力控制，相反，就可能有乡村社会的自主空间。（三）当代“双轨政治”重构根据经典的“双轨政治”分析框架，传统社会的乡村治理结构是“平衡双轨政治”模式，在其中，地方县官和乡村士绅分别主导上下轨，他们各自以衙门吏役和里甲长为中介，大体均势相处。在乡村内部，士绅为公共权威，里甲长次之，两者各自拥有士绅社会、乡里社会的乡村治理空间，并且前者主导后者。世纪以来，国家政权先是下沉至区乡级，而后以人民公社形式深入村庄，平衡双轨政治模式荡然无存。相对而言，改革以来，由于乡村精英的转型，精英转型与乡村双轨政治重构特别是新乡贤的兴起，乡村地区形成了“复合双轨政治”模式。一方面，基层政府在形式上回撤至乡镇一级，但是由于村党组织的延续，上轨实际上并未回缩。另一方面，乡村经济和社会精英日益被承认为新乡贤，并快速加入新的村干部行列，分享了村庄公共权威，下轨由此获得一定的重建。迄今四十余年的乡村治理结构事实上经历了上下轨复合转变的过程。世纪最后二十余年，非正式精英在村两委体制之外的公共权威角色实际上不被国家认可。世纪的二十多年来，新乡贤不仅名义上被国家意识形态认证，而且实际上的公共权威地位也越来越突出。这样，在乡村社会造成了两种自主社会空间，即新乡贤社会和村干部的行政社会。以下具体分析改革以来形成的“复合双轨治理”模式，着重关注行政村层面的乡村权力的底边即乡村领袖和乡村代理两种主体的关系。换言之，就是新乡贤和村干部的上下轨角色的转换，以及相应的乡村社会公共空间变动结果。二、乡村精英的交集转型精英是相对于多数普通民众而言的少数人。根据帕累托和莫斯卡的定义，精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人，他们通常具有某些出众的品质，往往在其所生活的社会里具有很强的影响力。米尔斯认为，精英的地位超越普通人所处的普通环境，可以作出具有重要后果的决定。他们占据着社会结构的战略要津，集中了他们所享有的权力、财富和声望的各种有效手段。乡村精英是在农村生活领域中具有领导、管理、决策、整合功能的重要影响人物。乡村精英在政治、经济或社会的某些方面拥有比一般成员更多的优势资源，并利用这些资源取得了成功，为社区作出了贡献，从而使他们具有了某种权威，能够对其他成员乃至社区结构产生影响。根据其资源优势，乡村精英分为政治精英、经济精英和社会或文化精英。不过，在社会实际中，乡村精英并非分立型而是统合型的。传统士绅往往集土地、功名、声望三者于一身，当代新乡贤也逐渐趋向合经济、政治和社会资源于一体。就其在乡村治理结构中的角色而言，乡村精英通常被学者分为体制内精英和体制外精英，或者治理精英与非治理精英。不过，从传统时期到当今时代，相对于政（官）府组织的正式现职成员来说，乡村社会并不存在完全意义上的体制精英，乡村精英实际上都是体制外精英。根据其体制化程度的不同，乡村精英可以区分为准正式精英和非正式精英。传统乡村，非正式精英主要是以士绅为主的乡村领袖，准正式精英主要是里甲长等乡村代理。改革以来，村两委干部为准正式精英，非正式精英先是经济精英和社会精英，后扩大为“新乡贤”。（一）村干部：从非正式到准正式改革之初，村委会是农民自发