健全现代预算制度_回顾与前瞻_樊丽明.pdf

健全现代预算制度：回顾与前瞻8健全现代预算制度：回顾与前瞻健全现代预算制度：回顾与前瞻樊丽明党的二十大报告中指出“健全现代预算制度”。在我国迈上全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴新征程之际，回顾党的十八大以来建立现代预算制度的历史进程，研究健全现代预算制度的目标任务具有重要的现实意义。一、新时代建立现代预算制度回顾（一）改革背景与内在逻辑党的十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。以此为基础，决定对财政进行了重新定位，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，明确了财政制度改革的具体目标是“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”，且列明改革的主要任务，由此拉开了新时代建立现代财政制度的序幕。党的十九大报告进一步指出“加快建立现代财政制度”要求，明确财政制度改革任务：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”“深化税收制度改革，健全地方税体系”。具体到建立现代预算制度而言，其内在逻辑在于：第一，这是国家治理现代化改革目标的内在要求。党中央将中国特色社会主义进入新时代的改革目标定为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，重在制度，切中要害，不仅丰富了中国现代化的内涵，而且完全符合中国现代化的理论逻辑和历史逻辑。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的核心内容，是国家治理体系的重要组成部分。国家治理现代化旨在实现党和国家、社会各项事务治理的制度化、规范化、程序化，这就要求必须建立现代预算制度。第二，这是财政全新定位的要求。从国家财政到公共财政，使财政实现了从适应计划经济体制向适应社会主义市场经济体制的转型。从公共财政到国家治理财政，则将财政从一个经济范畴拓展为一个“事关国家治理体系和整个经济社会事务，牵动经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的基本支撑因素，作用更加广泛”，作者简介：樊丽明，山东大学经济学院教授、博士生导师，山东大学国家治理研究院院长、人大预算监督研究中心主任。DOI:10.19477/ki.11-1077/f.2022.11.00292022 年第 11 期“意味着财政并非仅仅着眼于满足政府履行职能活动的需要，而是要着眼于包括政府、社会组织和居民个人在内的所有国家治理主体参与国家治理活动的需要”。进而将财政职能由资源配置、收入分配、经济稳定和发展等经济职能拓展至“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安”。财政全新定位要求以更高的站位、更宽的视域履行财政职能，唯有建立规范化、科学化、程序化的现代财政制度，财政才能发挥更强的支撑保障作用。预算制度作为财政制度的核心部分，必然立足国家治理的基础和重要支柱的定位，建立相应的现代预算制度。第三，这是预算管理问题导向改革的必然选择。我国 20 世纪 90 年代前期确立社会主义市场经济体制，财政改革相应地进入了构建公共财政体制框架时期，实行部门预算改革，建立国库集中收付制度，推进政府采购制度建设，严格收支两条线管理，规范政府收支分类体系，推行全口径预算管理，预算管理制度取得历史性进步。但在经济增长进入新常态、财政被定义是国家治理基础和重要支柱的背景下，如何加快财政法治进程，有效约束政府预算收支行为，实现全口径全过程预算管理，遏制债务无序膨胀，全面增强财力统筹能力和宏观调控能力，增进预算公开透明以利监督，立法机关预算监督加大力度提高效能等等，都是预算管理制度改革亟待解决的重要问题。建立现代预算制度即是解决这些突出问题的必经途径。（二）改革脉络与重要内容建立现代预算制度遵循党的十八届三中全会决定部署的“改进预算管理制度”任务和“实施全面规范、公开透明的预算制度”的改革目标展开，表现为新预算法颁布实施以及中办国办、国务院、财政部系列文件出台，而历经十年修订出台新 预算法 是该阶段最具标志性的事件。党的十九大以来，预算管理改革既保持了党的十八届三中全会以来改革的连续性，又按照党的十九大的要求，着力“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。笔者认为，我国新时代预算管理制度改革建设依照密切关联、相互作用、相辅相成的两条脉络展开。一条是建立行政管理系统的现代预算制度。党的十八大至十九大的这一阶段，改革包括完善政府预算体系，建立四本预算；健全透明预算制度，严格信息公开要求；清理财政支出挂钩规定，增进财力统筹配置；改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制；建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面准确反映各级政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性；规范地方政府债务管理，严控债务风险；完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化等等。党的十九大以来高培勇：论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设，中国社会科学2014 年第 12 期。具体而言，该阶段建立现代预算制度通过新预算法颁布实施（2014），中央全面深化改革领导小组第 31 次会议审议并通过关于清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项有关问题的通知（2016），中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于进一步推进预算公开工作的意见（中办发201613 号），国务院颁布国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445 号）、国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知（国发201463 号）、国务院关于实行中期财政规划管理的意见（国发20153 号）、国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见（国发201471 号），以及财政部一系列行政规章加以规定。参见马海涛等，新时代中国财税体制改革与展望，人民出版社 2022 年 9 月第一版。预算管理制度有广义和狭义之分，广义的预算管理制度是指针对预算编制、审批、执行、决算等环节的组织、决策、控制、监督等活动的一系列制度规范，包括行政管理系统和监督系统的预算管理制度，狭义的预算管理制度仅包括行政管理系统的预算管理制度。本文采用广义概念。健全现代预算制度：回顾与前瞻10的行政侧预算制度改革进一步深化细化。重点在于，公布新修订的预算法实施条例，进一步推进预算管理全面规范落地落实；构建全口径全方位全过程预算绩效管理制度，全面加强预算绩效管理；规范政府收入预算管理，加强政府性资源统筹管理，盘活各类存量资源；推进支出标准体系建设，逐步建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系。另一条则是建立监督系统的现代预算制度。第一阶段主要改革内容包括，建立完善预算监督民主参与机制、人大预算监督信息联网制度以及人大预算监督与审计监督协同制度，预算监督制度建设进入快车道。第二阶段预算监督制度建设呈现加速度特点，进一步深化细化。中共中央、全国人大常委会颁发多项意见决定，对新时代进一步加强人大预算审查监督和国有资产管理监督奠定了坚实制度基础。人大预算监督制度改革重点在于，在党中央的集中统一领导下，一方面预算监督逐步向广度深度拓展，由预算决算审查监督拓展到各种形态的国有资产管理监督，监督重点由收支关系、赤字规模拓展到支出预算和政策，另一方面加强中央和全国人大常委会对地方人大预算监督工作的领导和指导，以相应的制度形式加以规范。二、新时代健全现代预算制度前瞻（一）充分认识重要意义党的二十大报告明确提出了“健全现代预算制度”的目标任务。如何认识现代预算制度从“建立”到“健全”转变的意义？第一，现代预算制度框架基本建立。从历史的维度看，回顾十年来现代预算制度建立历程，可以说，预算管理制度改革取得历史性成效，与国家治理现代化相适应的现代预算制度框架基本建立，党的十八届三中全会和党的十九大提出的预算制度改革任务基本完成，预算管理的规范化、科学化、程序化程度明显提高，政府预算治理体系和能力明显增强。第二，现代预算制度仍需健全。从现实的维度看，在全面规范方面，还存在需要改进之处，譬如，我国政府四本预算之间还存在关系不顺、统筹不力的问题，如国有资产经营收入列入不同预算，四本预算支出的综合统筹力度还需加大；又如，虽然构建了新的政府会计核算模式，同步进行权责发生制财务会计核算和收付实现制预算会计核算，利于完善报表结构和体系，提高会计信息质量，适中共中央、国务院颁布关于全面实施预算绩效管理的意见（2018），全国人大常委会修订颁布中华人民共和国预算法实施条例（中华人民共和国国务院令第 729 号），国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发20215 号）。党的十八大至十九大召开，人大预算监督制度建设步伐加快，继新预算法颁布实施，中共中央办公厅转发中共全国人大常委会党组关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见（2015），全国人大常委会办公厅发布关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见（2017）、关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见（2017）。参见樊丽明等：中国政府预算改革发展年度报告 2019：聚焦人大预算监督制度改革，中国财经出版传媒集团、中国财政经济出版社 2020 年 7 月版。中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见（2017），中共中央办公厅印发关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见 （2018）、关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见（2021），全国人大常委会发布关于加强国有资产管理情况监督的决定（2020）、关于加强中央预算审查监督的决定（2021）。112022 年第 11 期应现代治理需要，但制度内容符合实际、制度实施严谨到位尚需时日。在公开透明方面，目前的依据主要是政府信息公开条例，法律级次有待提高。在标准科学方面，建立科学化、规范化的预算支出标准体系尚在进行之中。在约束有力方面，如何健全全面预算绩效管理制度，多个主体多个环节协同发力，切实提高预算绩效；如何发挥多种监督方式的协同效应，尤其是人大监督与党内监督、审计监督协同联动提高效能，强化监督结果运用，实现有效监督、依法监督，还需要从完善制度和创新实践入手加以改进。因此，现代预算制度健全完善既有必要，也有空间。第三，党的二十大确立的战略目标和复杂的国内外形势要求健全现代预算制度。从未来的维度看，党的二十大不仅明确了“全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务，部署了未来五年作为“全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期”的主要目标任务，而且强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的核心，理应围绕中心服务大局，为党治国理政、实现战略目标发挥支撑保障和调控作用。不仅如此，百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，世纪疫情影响深远，世界经济增长乏力，局部动荡冲突时有发生。就国内而言，2021 年 GDP 总量达到 114.4 万亿元，稳居世界第二，人均 GDP 达到 12551 美元，超过世界人均 GDP 水平，正在迈向高收入国家行列，但改革发展稳定仍面临严峻考验。党的二十大报告指出：“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种黑天鹅、灰犀牛事件随时可能发生。”我国现阶段政府预算统筹力度、预算控制和约束强度、财政资源使用绩效水平、财政发展的可持续性等方面还存在短板弱项，与实现国家战略目标任务和应对风险挑战要求的适应度、保障度亟需提高，健全现代预算制度势在必行。（二）把握重点建设任务面向未来，根据党的二十大精神，“按照党中央统一部署，健全现代预算制度，要进一步破除体制机制障碍、补齐管理制度短板，推动预算编制完整科学、