建制性科技力量与社会创新力...合：美国和德国的经验及启示_陈强.pdf

第23卷 第1期2023年1月创新科技Innovation Science and TechnologyVol.23 No.1Jan.2023建制性科技力量与社会创新力量融合：美国和德国的经验及启示陈 强，夏星灿（同济大学经济与管理学院，上海200092）摘要：强化国家战略科技力量是我国完善科技创新体系的重要举措。以国家科研机构和高水平大学为主的建制性科技力量和以科技领军企业为主的社会创新力量作为国家战略科技力量的重要组成部分，优化两者创新资源配置，优化协同攻关机制，有助于加快国家战略科技力量建设。美国国家实验室GOCO模式和德国创新集群策动是建制性科技力量和社会创新力量结合的典型案例，并且美国和德国大力推动建制性科技力量创新资源共享，提高了社会创新力量的合作积极性。通过总结美国和德国的建制性科技力量与社会创新力量结合模式以及建制性科技力量资源共享方面的经验，提出社会创新力量参与的新型实验室和创新集群模式；在项目合作和重大科研设施、数据开放共享方面提出几点建议，以促进我国建制性科技力量与社会创新力量结合。关键词：国家战略科技力量；科研设施；重大项目；开放共享中图分类号：G32文献标志码：A文章编号：1671-0037（2023）1-78-14DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2023.1.0071引言2022年10月，党的二十大报告中提出，新形势下完善科技创新体系需要健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源；并强调加强企业主导的产学研深度融合和强化企业科技创新主体地位，要发挥科技型骨干企业引领支撑作用和营造有利于科技型中小微企业成长的良好环境。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了 关于健全社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制的意见，提出推动有效市场和有为政府更好结合，优化协同攻关机制，完善新型举国体制1。2021年5月，习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上指出，国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业都是国家战略科技力量的重要组成部分2。关于国家战略科技力量，部分学者认为，国家战略科技力量是以国家战略为导向、由国家支持，是国家科研机构、高校、企业等科技力量的集合与协同3；国家战略科技力量是多方主体协同合作的科技力量网络4；国家战略科技力量的新型组织模式是以国家重大战略为牵引，体系化、协同式、有组织地进行科研活动5。2020年10月，党的十九届五中全会通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划收稿日期：2022-11-17基金项目：国家社会科学基金重大项目“新形势下进一步完善国家科技治理体系研究”（21ZDA018）。作者简介：陈强（1969），男，浙江余姚人，管理学博士，教授，博士生导师，研究方向：科技创新治理；夏星灿（1997），男，安徽安庆人，硕士研究生，研究方向：创新与技术管理。国际科技创新瞭望 2023年第1期79和二三五年远景目标的建议 指出，强化国家战略科技力量，需要发挥新型举国体制优势，推进科研院所、高校、企业科研力量优化配置和资源共享，提高创新链整体效能6。国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等共同参与国家战略科技力量建设，从其组织属性出发可分为政府牵头的建制性科技力量和社会自发形成的社会创新力量。推动建制性科技力量和社会创新力量的结合，尤其注重提升社会创新力量的创新积极性，有利于加快国家战略科技力量建设，有利于健全新型举国体制，有利于进一步完善我国科技创新体系。建制性科技力量由4部分组成：一是国家主导的国家实验室体系。国家实验室是国家战略科技力量的一种重要组织形态，其核心特征是战略导向、综合集成、前瞻引领、不可替代7；在研究方向、领域和项目布置方面，要体现国家意志8。二是政府财政支持下的高校体系及国家科研机构体系。高校以人才培养和知识创新为主要目标，发挥教育资源优势，培养优秀人才，同时发挥多学科优势，进行原始创新和基础研究，产出创新成果；国家科研机构以中国科学院、中国工程院为代表，坚持“四个面向”，致力于突破关键核心技术，解决国家重大科技问题。三是政府、高校或科研机构牵头的新型研发机构。其与企业合作，聚焦于产业经济，培育战略性新兴产业。四是国有企业。其借助深厚的科技资源优势，钻研“卡脖子”难题，促进科技成果转化。社会创新力量主要指科技领军企业以及企业主导的新型研发机构，其以市场需求为导向，聚焦于产业发展，在加快关键技术突破和促进技术快速成熟、迭代升级方面具有不可替代的作用。各国的国家创新战略均有“要确立企业为创新主体”的关键论述。而新型研发机构是主要从事科学研究、技术创新和研发服务，投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活的独立法人机构9。新型研发机构的优势表现为：知识双向流动、合作稳定、实行一体化运行等10。近年来，高技术企业和新型研发机构发展迅速，社会公众的创新参与程度显著提高，创新热情高涨，已成为重要的社会创新力量（见图1）。2020年，企业R&D经费支出在全国R&D经费支出中占比超过 77%。社会创新力量既有能力参与国家项目，同时也有一定诉求。根据课题组调研的上海市“小巨人”“专精特新”企业产学研需求问卷数据（见图2），可以看到：接受问卷调查的上海市“小巨人”“专精特新”企业中，超过80%的中小企业有产学研合作需求，其中33%的企业对合作对象有明确需求，并且部分企业希望获得技术支持，如科研设施、技术人员等资源；但从企业的实际合作情况来看，25%的企业并没有合作项目，仅有一个合作项目的企业占比将近40%。这表明，尽管企业有合作需要，但开展合作存在困难。目前，国家正在加快组建国家实验室和重组国家实验室体系。社会创新力量的参与有助于突破国家实验室体制的局限，释放创新活力；同时，为促进地区产业经济发展，各地区提出打造创新集群，以企业为主体，联合高校和科研机构30 00025 00020 00015 00010 0005 00000.80.70.60.50.40.30.220152016201720182019R&D支出（亿元）企业R&D占比2020图120152020年企业R&D经费支出情况R&D支出（亿元）企业R&D占比（亿元）年份陈 强，等：建制性科技力量与社会创新力量融合：美国和德国的经验及启示80第23卷创新科技共同打造创新高地和产业集聚区。为促进我国建制性科技力量和社会创新力量融合，本文将从两方面进行研究（见图3）：一是总结美国和德国建制性科技力量和社会创新力量的结合模式和主要特点；二是研究在策动社会创新力量方面，建制性科技力量如何突破体制机制障碍，将自身创新资源集聚并发挥优势赋能社会创新力量，主要包括重大科研设施开放机制、重大项目合作参与机制、数据开放共享机制等，以期提高社会创新力量参与国家重大战略的积极性。2典型模式2.1美国：支持社会创新力量参与的国家实验室GOCO模式美国国家实验室是美国联邦政府在特定时期，根据国家战略导向，建立的一批肩负“国家使命”的科研机构。美国国家实验室全部由政府投资建设，主要隶属于联邦各个部委。按照运营管理 方 式，分 为 国 有 国 营 GOGO（Government-Owned，Government-Operated）与国有民营 GOCO（Government-Owned，Contractor-Operated）两类。实行 GOGO 模式的国家实验室由联邦各部门直接管理，此类国家实验室完全是国家性质的科研机构，主要集中于国家公益性或涉及国家安全的科技领域。这些领域投入巨大，且难有较大的经济价值，但却具有国家战略意义和社会价值。实无需求18%有且有明确需求33%有但无明确需求49%无需求有且有明确需求有但无明确需求企业产学研合作需求调研情况15家，8%10家，5%49家，25%44家，23%企业项目合作调研情况无合作1个234910个及以上74家，39%图2中小企业产学研合作调查情况数据来源：课题组调研的上海市“小巨人”“专精特新”企业产学研需求调查问卷。图3建制性科技力量和社会创新力量结合研究框架国家战略科技力量美国国家实验室GOCO模式 长期稳定的政府支持 M&O合同的特殊权限 链式管理模式德国创新集群模式 战略规划、专项计划 自由竞争的竞赛机制 蓬勃发展的中介机构创新国家实验室体制激励社会创新力量参与科技资源赋能重大科研设施开放机制重大项目合作参与机制数据开放共享机制体制机制突破多方主体协同核心创新主体社会创新力量建制性科技力量2023年第1期81行GOCO模式的国家实验室也被称为联邦资助的研 发 中 心（FFRDCs，Federally Funded Researchand Development Centers），政府不直接参与管理，而是将运营权委托给大学、科研机构、企业及其他非营利机构。这类国家实验室所从事的研究领域既符合国家战略需要又贴近市场，具有一定的产业经济价值。目前，美国国家实验室中有42家FFRDCs，其中22家由非营利机构进行管理，15家由大学管理，5家由企业管理。由表1可知，2020年，企业管理的FFRDCs从联邦政府获得的 R&D 经费占联邦政府资助FFRDCs 全 部 R&D 经 费 的 39%，表 明 这 5 家FFRDCs在执行美国国家战略任务中占据显著位置。其中，美国能源部下属的17家国家实验室，有16家属于GOCO模式。美国能源部对FFRDCs的管理模式为我国社会创新力量参与国家实验室体系建设提供了思路。2.1.1GOCO模式特点。除了由企业负责运营外，美国能源部下属的国家实验室GOCO模式在深化与社会创新力量融合方面还有以下特点。第一，政府长期稳定支持和规制保障。美国联邦采购条例 规定，GOCO国家实验室70%的研发资金由联邦政府提供，能源部与运营机构签订合同的时限一般在五年以上11；同时也要求国家实验室具有明确的使命和任务、专业的指导能力，能够保证对战略项目进行评估和监督。以此确保GOCO国家实验室合作的长期性和研发经费的稳定性。史蒂文森威德勒技术创新法 规定，国家实验室必须主动将科研成果转移到产业部门，并将技术转移作为考核国家实验室科研人员绩效的重要指标；年预算在2 000万美元以上的国家实验室，必须设立专门的研究与技术应用办公室。第二，M&O合同的特殊权限。M&O合同（管理和运营合同）源于二战时期的曼哈顿计划，通过 原子能法案 的立法保障，允许承包商获得超越普通合同范畴，更为敏感的数据、人才、设施等资源的访问与使用权限；同时规定不能和私营部门竞争联邦研发合同，并且承包商运营实验室必须成立专门的公司实体，保证其中立性和独立性12。在 M&O合同框架下，联邦政府可以更大程度利用企业的管理经验和灵活性来完成战略研发任务，企业也可以借助政府的特别支持以吸引和留住高级人才。2.1.2GOCO模式的管理机制。美国政府管理部门建立起对GOCO国家实验室的链式监督管理机制，实验室运营机构具备较高的自主性，具体如图4所示。在链式监督管理机制下13，部长办公室、项目办公室、职能办公室、现场办公室与合同官员分工协作。部长办公室代表联邦政府部门负责实验室的监督管理；项目办公室负责项目的资金支持和指导；职能办公室与上下游办公室以及专家小组进行交流合作，协调和解决项目管理问题14；现场办公室与运营主体最为接近，代表项目办公室监督实验室运营、整合平衡合同要求和风险；合同官员与现场办公室参与到项目中，根据情况对上级进行反馈，实时监测实验室绩效，确保战略计划的顺利进行；企业评估办公室对项目进度进行评估反馈，保证联邦政府部门对实验室的项目控制和监督管理；社会创新力量作为合作伙伴，与实验室政策办公室协商制定战略计划以及考核标准，全程独立自主地开展科研活动，通过与现场办公室等机构的沟通，推动项目进程。在美国实验室GOCO模式中，社会创新力量通过政策的稳定支持、M&O合同的特殊权限和链式管理等获得建制性科技力量的科技资源和专业指导。这一方面有助于项目完成，另一方面有助于社会