金融化与尺度重组交互作用下...发的机制——以肇庆新区为例_邱君丽.pdf

城市经济【文章编号】1006-3862(2022)12-0084-0884 城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022金融化与尺度重组交互作用下城市土地开发的机制 以肇庆新区为例邱君丽1,2 储 君1,2仝德1,2,刘一鸣3潘向向1,2(1.北京大学深圳研究生院 城市规划与设计学院,广东 深圳,518055;2.北京大学未来城市实验室(深圳),广东 深圳,518055;3.广东省社会科学院,广东 广州,510610)【摘要】金融化,即金融中介、金融工具及金融制度在城市发展中逐渐强化的过程和现象,正成为城市土地开发的趋势之一。已有研究多关注土地与住房金融化的宏观背景与总体态势,较少从微观尺度细致剖析土地金融化的过程。尺度政治理论尤其关注多层级主体的互动关系,弥补了金融化相关研究偏宏观而微观分析不足的缺点,二者结合能够更为细致地检验金融化的微观过程和机制。首先基于中国城市发展的理论与实证经验,搭建金融化与尺度重组交互作用的分析框架。其次,以城市土地开发过程为研究对象,以肇庆新区为实证案例,具体剖析土地开发的过程与机制。结果表明,经济后发地区地方政府积极利用金融工具为开发活动融资,作为实现城市扩张的重要策略之一,金融化已深刻嵌入到地方城市发展过程并改变城市治理的逻辑。一方面,在政府主导的金融化发展环境下,金融化与尺度重组的交互,在地方尺度有效促进了土地开发进程。另一方面,金融化与尺度重组在土地开发进程中的交互,改变了地方政府的治理逻辑,激发了基层治理活力。研究建议地方政府也应重视由此加重的财政负担与金融风险。【关键词】金融化;尺度重组;城市土地开发;资本循环【中图分类号】TU984 【文献标识码】A 基金项目:国家自然科学基金项目(41971205);北京大学未来城市实验室(深圳)铁汉科研开放课题基金(202103)通讯作者:仝 德(1980-),女,陕西西安人。博士,北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院,副教授,博士生导师,研究方向为城镇化与土地经济。E-mail:tongde 。0 引言 广义的金融化是指在日常生活、经济系统及城市治理中的系统性金融强化1。本文聚焦城市发展领域,重点讨论狭义的金融化,即金融中介、金融工具及金融制度越来越深刻地嵌入到城市开发过程并逐渐影响城市治理的现象和过程。在西方国家,银行贷款、市政债券、税收增额融资(TIF)、房地产信托(REITs)等金融工具在城市土地、住房与基础设施等领域的使用正改变着旧有的城市治理逻辑,增长机器(growth machine)的治理正逐渐被债务机器(debt machine)所替代1-2。在我国,金融化正成为城市发展,特别是土地开发过程的重要特征之一。20 世纪 90 年代以来,土地和住房商品化曾是我国城市发展的重要策略,而 2008 年以后金融化正逐渐成为中国城市开发的动力与趋势2-3。随着国家改革开放与市场化改革的深化推进,土地有偿使用制度逐渐完善,土地的商品化构成“以土地为核心”城市开发模式的关键构件4:土地不再仅仅作为生产要素以行政划拨方式分配,而是作为商品在市场中交易流转;商品化了的土地增值收益为地方政府所捕获,用于城市开发建设。然而,庞大的城市建设资金需求仅依靠土地出让的收益尚不足以支撑,银行贷款、城投债等金融工具也成为地方政府城市发展融资的重要手段。早在 1987 年,上海久事公司就作为政府融资平台为城市建设获取资金5。此后,融资平台、土地抵押与城投债成为城市开发融资的三驾马车3。已有研究显示,2006 至 2017 年我国城投债累计总额已达到了 12.6 万亿元6。既有研究大多聚焦于金融化的制度背景及作用机理。例如,吴缚龙2剖析了中国城市建设中的金融化趋势及影子银行、地方债等制度背景。林初昇等进一步指出金融化背后国家与资本的连结(nexus)7-8。金融化是多尺度(从国家到社区)、多邱君丽等:金融化与尺度重组交互作用下城市土地开发的机制 以肇庆新区为例城市经济城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 202285 要素(空间、资本、权力)、多主体(政府、银行、企业、社区)互动的过程,而尺度政治理论恰好关注多层级主体的互动关系9。但鲜有研究借助尺度理论系统地检视金融化过程。基于此,本文提出并尝试回答如下问题:在中国制度背景下,金融化与尺度重组是否存在交互关系?在经济后发地区,地方行为主体如何综合运用尺度重组和金融化两个策略进行土地开发,实现扩张目标?本文在中国城市发展的语境下构建尺度重组与金融化交互作用的理论分析框架,剖析城市土地开发机制,以回答上述问题。既有研究多以北京、上海、广州等一线核心城市作为案例,难以完全代表我国众多三四线城市(经济后发地区)的实际情况。肇庆市作为粤港澳大湾区外围城市,既处于改革开放前沿,经济与社会发展又相对滞后,其新区开发具有这类城市发展的普遍性特征。本文首先基于中国城市发展的理论与实证经验,搭建金融化与尺度重组交互作用的分析框架。在此基础上,以肇庆新区土地开发为例,对其土地开发过程的全流程展开分析,重点关注行为主体怎么综合运用金融化和尺度重组两个策略来推动土地开发的进展,以实现扩张目标。最后,讨论金融化可能带来的潜在负面影响,以及尺度政治下金融风险扩大的可能。1 金融化、尺度重组与城市土地开发1.1 金融化 尽管金融化已成为国内外城市发展的共同趋势,但在不同制度背景下,其具体表现形式存在较大差异。大量国外文献揭示了美国底特律城市债务危机管理1、欧洲城市租赁市场的机构投资10等金融化具体运转过程。不同于西方国家的制度环境与社会经济背景,我国城市发展中的金融化现象、特征和机制亟待开展深入细致研究。已有少量研究主要从融资主体、融资工具及融资体制三方面讨论我国城市开发中的金融化3,11。城市开发的融资主体一般包括地方政府下属事业单位、融资平台以及地方政府本身。值得指出的是,在 2014 年以前,地方政府不具备举债权限。在财政约束和城市竞争的压力下,地方政府重点通过其下属的土地储备中心、城市发展投资公司等主体作为平台进行融资活动。国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发201443 号)赋予地方政府举债权,其可以直接利用土地出让收益作为信贷基础发行地方专项债券,获取土地开发和基础设施建设的资金。常用的融资工具包括土地抵押贷款、城投债、地方政府债券及其他金融创新工具。其中,以土地作为抵押担保获取银行贷款是一种较为常见的融资方式。近年来,城投债、地方政府债券、PPP、PSL(Pledged Supplemental Lending,抵押补充贷款)等其他金融创新工具也被广泛用于城市开发建设融资中。在我国,国家在促进或制约金融业发展方面发挥重要作用。近年来,特别是 2008年金融危机以来,国家通过“4 万亿”投资计划,采取一系列的金融工具和手段,来应对外部危机和内部矛盾。金融化被认为是一种国家主导的空间修复策略2。新近研究显示,改革开放后,企业化的地方政府11,采取金融工具和策略促进地方和区域发展12,是我国金融化的源起。通过将金融运作的逻辑内化到国家发展体系中,金融手段的扩张反映了国家的发展意图,并提高了国家的治理能力11。总体而言,既有研究侧重刻画融资主体、融资工具以及融资体制,为理解我国城市金融化的宏观背景与运行方式提供了基础,然而基于尺度理论的分析尚不多见,更鲜有研究涉及企业化的地方政府如何采取尺度重组和金融化的交互策略来实施城市开发活动。1.2 尺度重组 尺度政治理论源于 Taylor13系列研究文章,认为尺度是社会过程建构的,并将尺度政治概念带入到城市研究以及地理学视野。“作为政治过程的尺度结构转变”9,尺度建构与重组是尺度政治相关研究的经典主题。尺度重组指“权力和控制力在不同尺度之间的变动”14,包括尺度上推(scaling up)与尺度下移(scaling down)。其现实和理论背景是生产方式由福特主义向后福特主义转变、治理模式由凯恩斯主义向新自由主义转变、以及人文地理的“尺度转向”9。比较有代表性的是 Brenner 的再地域化和尺度重组,其认为经济全球化下,地域组织仍是资本流动的基础,但是国家权力逐渐向次国家地域组织(如城市)与超国家地域组织(如跨国组织)转移15。更进一步地,Brenner 透过“去地域化”与“再地域化”的概念解剖尺度重组,将其视为全球化城市经济邱君丽等:金融化与尺度重组交互作用下城市土地开发的机制 以肇庆新区为例86 城市发展研究 29 卷 2022 年 12 期 Urban Development Studies Vol.29 No.12 2022下的地方空间响应过程16。一方面,资本在更大的尺度上循环流转,以进行空间修复,即去地域化。另一方面,资本的循环流转需要依托地域组织和基础设施等“地理支架”,即再地域化。国内学者用尺度重组的概念,解释国家新区的设立17、空间规划体系变革18、行政区划调整19等现象。例如,晁恒等认为17,国家新区是国家战略性选择的主要载体空间,包括行政、空间、规划等方面的重组。张永姣等认为18,国家空间规划体系调整需要适应国家空间尺度重组的新要求。张践祚等在考察广东省行政区划后19,将其演化历程分为“中央授权+中央调整地方权力尺度”、“中央放权+中央收权”和“广东省调整地方权力尺度”等三个阶段。尺度重组为分析垂直尺度下行动者的动机、策略及行为提供了一套理论分析框架。1.3 金融化、尺度重组与中国城市的土地开发过程 尽管在金融化的研究中已经有文献关注到多尺度主体之间的互动2,但鲜有研究将尺度重组理论引入金融化的分析过程,并细致剖析两者的交互作用结果。本节试图填补上述研究空缺,首先,以资本循环理论链接金融化与尺度重组理论,阐述二者的交互作用;其次,在中国城市土地开发的一般过程中,搭建金融化与尺度重组交互作用的分析框架。1.3.1 金融化与尺度重组交互作用的理论解释金融化与尺度重组均与新马克思主义的资本循环理论具有亲缘性。大卫哈维(David Harvey)的资本三次循环理论认为20,资本首先在价值与剩余价值生产(商品和一般消费品)中循环,为第一次循环。随着利润率降低,依次进入固定资本(耐用消费品)消费基金领域,为第二次循环。当资本进入科学技术支出社会支出领域,为第三次循环21。在第一次循环与第二次循环之间,货币和信用在资本循环之中起到关键的中介作用,即金融化是由一般消费品生产为主的循环转向固定资本(如建成环境)过程的催化剂。同时,大卫 哈维强调国家在第二次循环与第三次循环中的作用。Neil Smith进一步挖掘了资本积累体制内行动主体的尺度多层级特征,讨论了尺度跃迁(scale jumping)问题(即跨尺度的政治行为),并就此开启学界尺度政治的研究热潮22。金融化与尺度重组不是资本循环过程中两个独立的过程,两者之间存在交互作用。一方面,金融化是应对尺度重组所引致的地方响应之一。经济全球化引致的尺度重组16加剧了地区竞争,也改变了城市治理的逻辑。地方政府依靠企业化的方式为城市发展融资,而当地方增长机器陷入困境,城市无法通过经济增长获取城市开发资金时,借债发展成为迫不得已的选择,债务机器替代增长机器成为部分城市发展的逻辑1。具体到我国城市发展的背景下,特别是 2008 年金融危机后,国家提出的“4 万亿”投资计划极大地刺激了国内市场,改变了地方政府的行为逻辑:不同于此前靠城市建设吸引外资的模式,通过城市建设获取国家贷款以捕获“流动性”成为地方新的发展策略2;另一方面,金融化的内在矛盾引发了新一轮的尺度重组。资本借助金融化的方式进行空间修复以缓解危机,通过不断地在空间上寻找新的机会,以实现资本收益的最大化。但是,资本进入城市发展领域,物化为微观尺度上的固定资产,资本循环速度被拖慢,危机加深。在此背景下,新一轮的尺度重组出现,以加快资本循环的速度。例如,为推动棚户区改造,国家设立专项贷款,由国家