揭榜制：欠发达地区新型研发机构建设模式思考_王双.pdf

科技中国 2023年1月 第1期20揭榜制：欠发达地区新型研发机构建设模式思考王双1，杨晓琼2，齐振坤3，王语乔3(1.昆明市科学技术情报研究所；2.云南省科学技术发展研究院；3.云南大学经济学院）新型研发机构作为我国创新驱动发展的生力军和新引擎，是一种集法人实体化、投资多元化、运行市场化等制度优势于一体的创新联合体，已成为解决科技与市场相脱节的有效手段。与多数产业技术创新战略联盟的非法人实体形式，以及重点实验室、工程（技术）研究中心、企业技术（创新）中心等依托法人单位组建形式相比，新型研发机构的独立法人性质决定了其具有较强的组织决策自主性，同时，投资主体多元化促使其管理运行更趋市场化。由于欠发达地区创新资源要素不完备、市场体系发育不成熟和原有体制机制束缚，新型研发机构制度优势难以发挥，数量和质量较发达地区差距明显。本文以欠发达地区分布最为集中的西部12个省（区、市）作为研究对象，阐述欠发达地区建设新型研发机构的困境，从创新生态系统的视角分析“揭榜型”新型研发机构的构建及运行机制。一、欠发达地区建设新型研发机构的背景及需求我国新型研发机构经过近30年的不断探索，现已发展成为促进科技成果转化的重要突破口和区域创新发展的新生力量。从1996年深圳清华大学研究院成立开始，东部沿海地区开始尝试打破原有体制机制障碍，自发探索以市场需求为导向的科研组织模式。2016年，国家创新驱动发展战略纲要提出“发展面向市场的新型研发机构”，标志着新型研发机构作为创新主体正式纳入国家创新体系进行部署，新型研发机构进入快速发展阶段。2019年，科技部制定并发布关于促进新型研发机构发展的指导意见，给出了新型研发机构明确的定义、基本条件、发展原则和扶持措施，标志着新型研发机构进入规范化建设阶段，全国各地的新型研发机构迅猛发展。从地方先行先试，到中央顶层设计，再到地方全面突破，新型研发机构伴随着经济发展对科技创新的需求和科技体制改革的不断深化而发展。新型研发机构的发展因各地资源禀赋的差异，选择的发展路科技中国 2023年1月 第1期21径也不尽相同，大致可分为为满足产业转型升级需求的“自下而上”模式和在政府推动下兴起的“自上而下”模式两种。从管理制度上看，其方式主要包括认定制、备案制、登记制和培养制四种，其中：在新型研发机构的起步阶段，政府主要考虑推进新型研发机构的规范化，多采用认定制和培养制；而对于已经具备了一定的发展基础、处于发展壮大阶段的新型研发机构，政府主要考虑推进新型研发机构的市场化，多采用登记制和备案制。从财政经费的扶持方式上看，主要包括前资助、后补助、创新券等方式，其中，后补助为最主要的方式，主要体现在绩效考核、研发投入、科研仪器设备支出等方面，部分地区在后补助的基础上就机构前期建设会给予一次性补助即前资助，而创新券则主要用于鼓励新型研发机构向社会提供科技服务时采用。除此之外，在市场发育较好的地区，政府适时采用“拨改投”的方式支持新型研发机构发展，带动社会资本参与新型研发机构的建设，并引入“退坡机制”推动新型研发机构市场化运行和可持续发展。可以看出，新型研发机构的管理制度和扶持方式与经济发展水平和创新资源禀赋情况息息相关。我国实力较强、发展较为成熟的新型研发机构大多集中在发达地区，特别是创新资源高度集聚的地区，新型研发机构的建设与发展往往更为迅速，这是由于显著资源配置的“中心化”现象所导致的新型研发机构无论在数量还是质量上的“非均衡”发展。但欠发达地区往往对新型研发机构的需求更为迫切，需要借助新型研发机构所具备的成果转化及企业孵化的相关功能，实现本地区产业升级和高质量发展，以扭转本地区经济社会发展滞后的局面，因此，我们亟须找到一个行之有效的方式推动欠发达地区新型研发机构健康有序和可持续发展。二、欠发达地区建设新型研发机构的困境对于大多数欠发达地区而言，由于经济社会发展水平与发达地区相比还存在明显的差距，所带来的创新要素不完备、市场体系发育不健全，以及受到原有体制机制的束缚，最终导致该地区新型研发机构的发展仍处于起步阶段，尚未发挥出应有的效能。（一）创新资源要素不完备2021年，西部12省（区、市）地 区 生 产 总 值 占 全 国 的21.0%，年末常住人口占全国的27.1%，而研究与试验发展（R&D）经费仅占全国的13.2%，研发投入强度仅为1.5%，地方财政科学技术支出占地方财政支出比重仅为1.5%，均低于全国平均水平；输出技术合同成交额仅占全国15.1%，吸纳技术合同成交额仅占全国19.0%；拥有国家高新技术企业、国家大学科技园、国家级科技企业孵化器、国家级众创空间和国家技术转移示范机构占全国的比重分别为10.5%、20.9%、14.9%、19.5%和20.9%。新型研发机构的首要特征就是创新主体的多元化，其目的是集聚更多创新资源，而对于欠发达地区而言，由于创新资源要素的不完备导致发展新型研发机构存在“先天不足”。（二）市场体系发育不成熟从西部12省（区、市）省级层面对新型研发机构的扶持政策看，政府财政经费在新型研发机构建设初期的扶持力度最大，但由于欠发达地区市场体系发育不成熟，资本市场和社会投融资体系尚不完善，新型研发机构的制度优势难以充分发挥，财政资金杠杆作用有限，新型研发机构一旦脱离政府财政经费的扶持，自身发展就会因造血功能不足而受阻甚至停滞；同时，财政资金使用的制度约束进一步限制了新型研发机构在项目实施、人才激励等方面的自主性与灵活性。对于欠发达地区而言，输血式的财政经费投入能力有限，而自身造血功能又薄弱，市场体系发育不成熟导致发展新型研发机构存在“后天失养”。（三）原有体制机制束缚由于欠发达地区已突破的科技体制机制改革成效尚在催化中，尚未突破的体制机制束缚短科技中国 2023年1月 第1期22时间内又难以摆脱，挫伤了新型研发机构的积极性，阻碍了新型研发机构自身优越性的发挥。从各地政府公示的新型研发机构名单上看，部分新型研发机构是通过重组、整合或盘活创新实力不强和区域竞争力较弱的传统研发机构和重点实验室等创新平台而组建起来的，组建后的新型研发机构由于制度惯性，受到原有建设主体管理制度的影响，其建设效果并不理想。这些难以摆脱制度惯性的新型研发机构，缺乏与市场化相适应的管理制度和运行机制，即便是建立了相应的制度也难以真正实施，新型研发机构本应具有的优势无法释放出来，便会失去发展活力。同时，在欠发达地区，传统研发机构具有独占优势，新型研发机构作为新生事物，社会认知度低，企业对其信任度还处在一个积累阶段，导致新型研发机构的发展空间受到限制。对于欠发达地区而言，原有体制机制的束缚导致发展新型研发机构存在“发育迟缓”。三、“揭榜型”新型研发机构的构建及运行机制传统的认定制、培养制、登记制和备案制等管理方式是以创新主体的需要为出发点，而“揭榜型”新型研发机构的不同之处就在于它从组建开始就充分反映了地方经济社会发展诉求，并直接作用于本地区重点产业发展需要的关键核心技术以及适用于本地区长期发展的前沿科技和新兴领域，这是“揭榜型”新型研发机构最显著的特征和最大的制度优势。本文学习借鉴了行动者网络理论和开放式创新理论，从创新生态系统的视角进行研究，认为“揭榜型”新型研发机构本质上是通过“揭榜制”的遴选方式，充分反映地方经济社会发展需求，以市场为导向，以组建利益共同体的方式实现“政产学研金介用”的深度合作，是区域创新体系各主体之间竞争与共生关系的内部化，内部创新生态系统通过参与、协同、激励和利益分配机制形成一个有机整体，又通过遴选、整合、共享和监管机制与外部创新生态系统相互渗透、相互作用，最终形成了一个良性循环、可持续发展的区域创新生态系统。（一）“揭榜型”新型研发机构的构建“揭榜型”新型研发机构拥有内、外两个创新生态系统（见图1）。其组成要素和目标任务反映在“揭榜型”新型研发机构“榜单”上，它以“政府出题”的形式向社会发布需求，牵头方通过技术入股、联合共建或项目孵化等方式，最大限度联合或整合各类创新资源，最大程度地反映地方发展需要，自发形成了一个内部创新生态系统，并以创新联合体的形式进行“揭榜”。在组建后开展项目实施的过程中，新型研发机构同样需要技术、服务、政策、市场等外部协作，这些要素既构成了外部创新生态系统，同时也是内部生态创新生态系统的衍生。内部创新生态系统包括企业、资本、人才、高校和科研院所等主体和要素。企业可分为内部企业和外部企业。内部企业作为创新联合体的成员之一，由于企业对市场需求的敏感性，可以对前期的研发方向起到导向作用，同时也是科技成果转化并实现产业化的载体，既可以选择自行投产实现产业化，也可以选择孵化企业。外部企业可与新型研发机构共同开展合作。新型研发机构作为多元投资的混合所有制机构，最主要的特征就是社会资本的参与，通过弹性合作、多元协作、技术入股等共同投入的运行模式，减少从原始创新到技术研发再到产业化的成本损耗，降低投入风险。同时，发育较为成熟的新型研发机构也可以注册下属投融资公司，推动社会资本在图1“揭榜型”新型研发机构创新生态系统科技中国 2023年1月 第1期23科技创新中自由流动。欠发达地区首要解决的是高层次人才引进难和留不住的问题，而新型研发机构的制度优势对高层次和领军人才具有强大的吸引力，人才团队通过“人才+项目+平台”或“带土移植”的形式牵头组建新型研发机构，吸引更多高层次人才集聚，同时，高校和科研院所的科研人才可通过“双聘制”、兼职兼薪等形式参与新型研发机构的项目实施，新型研发机构也可与企业通过联合培养、委托培养的模式培养产业型人才。高校和科研院所拥有高水平的创新平台和技术支撑，是新型研发机构发展的重要成果来源，同时，新型研发机构作为高校和科研院所的功能延伸，既是科技成果的产业化平台，也可以反哺高校和科研院所进行基础研究。在外部创新生态系统中，除了外部企业、人才、高校和科研院所以外，还包括科技服务和政府。科技服务机构可在知识产权、法律咨询和财务管理等方面为新型研发机构提供专业的咨询服务，促进科技成果的转移转化，同时，新型研发机构自身也可以向社会提供科技服务，如大型仪器设备共享及技术咨询、检验检测等公共服务。政府通过“揭榜制”引导创新资源优化配置，同时为新型研发机构的发展提供符合地方经济发展需要的政策支持，比如研发投入、设备采购和建设运营等，而“揭榜型”新型研发机构的建设任务本质上就是满足地方经济社会发展需求。总之，内部创新生态系统把企业、人才、高校院所和投融资公司等各类主体有效整合，以实现创新资源的效用最大化；外部创新系统则把创新链、产业链、人才链、服务链和政策链深度融合，以实现区域创新体系的效能最大化。内、外两个创新生态系统既相互独立又相互作用，内部创新生态系统虽然具有异质性，但“揭榜制”的遴选方式使得这些主体有着明确的分工，而外部创新生态系统虽然具有竞争性，但“揭榜制”的目标导向使得这些要素资源即兼容又可塑，“揭榜制”最终推动了地方经济社会发展利益最大化的实现。（二）“揭榜型”新型研发机构运行机制内、外两个创新生态系统的运行机制反映在“揭榜型”新型研发机构“榜单”的产生上。内部创新生态系统通过参与、协同、激励和利益分配机制形成一个有机整体，又通过遴选、整合、共享和监管机制与外部创新生态系统相互渗透、相互作用，内外部创新生态系统都需要通过信任机制和绩效评价机制联系在一起（见图2）。参与机制：各主体之间按照自愿原则，遵循互补性与目标一致性进行双向选择，各主体之间的合作关系是相对稳定的，同时还受到绩效考核机制影响。协同创新机制：内部创新生态系统的有序运行需要各主体之间分工协作，同时，内部创新生态系统也可以充分利用“揭榜制”，将一些自己无法解决又可以外包的任务面向社会发榜解决。无论是参与机制还是协同创新机制，都受到内部激励机制和利益分配机制的影响。内部激励机制：创新生态系统内部需要激励机制把各主体凝聚在一起，形成具有共同利益的联盟。利益分配机制：内部创新生态系统的利益共享，同时也包含了风险共担，其合理性直接决定了各主体之间合作关系的牢固性。遴选机制：政府以“揭榜制”遴选方式，使得参与“揭榜”的机构和机构内