结构与关系双嵌入：破除驻村...可行策略——以广西A村为例_李松有.pdf

第25卷第1期2 0 2 3 年 1 月河北农业大学学报(社会科学版)Journal of Hebei Agricultural University(Social Sciences)结构与关系双嵌入:破除驻村帮扶“政策悬浮”困境的可行策略 以广西 A 村为例李松有，肖薇，唐国龙，李霈遨(广西民族大学 政治与公共管理学院，广西 南宁 530006)收稿日期:2022 08 17基金项目:教育部人文社会科学研究一般项目青年基金项目:“构建易地搬迁“民族互嵌型社区”人居环境管护的共同生产机制与实践路径研究”(编号:22YJC630066);广西哲学社会科学规划研究自筹项目:“共同生产视角下广西边境农村公共基础设施管护机制研究”(编号:20FGL021)。第一作者:李松有(1986)，男，博士，副教授，研究方向为基层民主与村民自治，E mail:819353627 qq com。李松有(1986)，广西桂林人，华中师范大学政府经济学专业毕业，政治学博士。广西民族大学政治与公共管理学院副教授，硕士研究生导师;主要从事基层民主与村民自治方向的研究。发表论文 40 余篇，其中核心 15 篇。出版学术专著 3 部。主持各类课题15 项，其中教育部一般项目和省级社科各 1 项。获得各类社科奖 10 项，其中国家民委奖、教育部奖和省级奖共3 项。指导学生参加中国国际“互联网+”大学生创新创业大赛获得省部级奖3 项。摘要:在全面推进乡村振兴背景下，驻村帮扶仍然需要继续坚持，但其在实践中面临“悬浮化”的困境。通过广西 A 村驻村帮扶实践的个案研究，并将其置于与选派单位、村两委、村民三者行为主体的村治场域中进行阐释，可以发现，“悬浮化”问题在驻村结构体系中存在着选派管理失衡、执行角色错置、基层互信工作虚化等问题;在互动关系中面临着干部心理调适弱化、政策执行依赖、干群关系紧张等挑战。因而多方主体需要进一步优化驻村帮扶模式，以采取综合并向管理、构建合作关系、强化情感动员等结构性策略为引领;也需要健全科学激励机制、强化培训学习、协调村民诉求等情感对策加以保障，以达到在结构和关系维度嵌入上最终实现乡村振兴的战略目标。关键词:驻村帮扶;悬浮化;结构与关系;双嵌入;乡村振兴中图分类号:D422文献标识码:A文章编号:1008 6927(2023)01 0021 09开放科学(资源服务)标志码(OSID):DOI 号:1013320/j cnki jauhe202300032021 年，中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，提出要统筹推进实现脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作。2022 年，中央一号文件中共中央、国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见 再次强调，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。可见国家先后出台了一系列政策文件，其有效衔接只是起步，政策演进才刚刚开始。在探索解决河北农业大学学报(社会科学版)2023 年好乡村改革发展政策问题的过程中，新一轮的驻村工作队管理部署也随之成为确保乡村振兴初期探索的工作重点。驻村干部有着组织制度、政策资源、思想认知等“天然”的优势，在推动基层治理体系和治理能力现代化的战略远景和目标规划上具有决定性意义和作用。但从实践来看，作为政府权威“代理人”的驻村干部与代表乡村自治权威的村干部以及拥有国家意志的选派单位之间并不是天然耦合关系，如果政策落实过程中多重管理制度失衡、执行角色错置及多主体互信工作的设计失当，极易发生帮扶政策脱嵌于乡村治理结构。研究发现，与之相应的是单一的政策执行模式刚性嵌入乡村社会治理体系中，驻村干部仅靠落实考核任务难以解决政策“悬浮化”问题，同时也面临着自身驻村角色模糊、群众互信工作虚化等多重困境，引发乡村内生主体力量的排斥和抵制，为构建以人民为中心的共治关系埋下潜在隐忧。因而，如何重构村治领域多元行为主体结构与关系，也成为亟待解决驻村帮扶政策“悬浮化”的主要难题。一、文献回顾和问题提出从根源上，“嵌入”一词最早由经济学家卡尔波兰尼首次提出，用于强调人类经济行为与社会结构中各种关系的缠绕状态。其后美国学者马克格兰诺维特对这一概念进行系统阐释，将“嵌入”划分为结构性嵌入和关系性嵌入。嵌入性理论为学界观察和探析驻村帮扶政策落地奠定了理论基础。从嵌入理论方式来看，格兰诺维特在嵌入观点基础上概括出 4 种嵌入观，即认知嵌入、文化嵌入、结构嵌入和政治嵌入等 1。基于此，国内有些学者也创新性提出通过制度性嵌入 2、行政嵌入 3等维度来重构乡村社会秩序，促进帮扶工作效能提高。从驻村治理结构来看，科层制是我国先行组织管理结构常规化的重要运作机制，而驻村干部制却表现出科层制、运动式、嵌入式的特点。驻村干部所具有的组织优势和行动逻辑更有助于确保单位和个人的村治任务顺利完成。不仅在组织领导上完善了政府动员和政治整合，也推动资源配置更加高效精准 4。从关系网络来看，村民始终是中国乡土社会行为主体和核心力量。驻村帮扶从一定程度上是重塑传统中国社会人与人的关系格局。驻村干部积极运用关系情感治理技术，从培育村庄公共精神等层面获得“血缘社会”的情感接纳，进而引导乡村传统价值理性正向发展。在理想意义上，嵌入意味着驻村帮扶政策落地不可或缺的一环。不仅投射出国家意志对乡村治理的政策衔接，还有效规避了驻村帮扶脱嵌带来的风险。但是，当前驻村帮扶政策问题研究亟需各界予以重视:一是对嵌入治理未能有效整合结构和关系双治理的价值研究;二是偏重解决常规治理实践过程中的难题，对驻村帮扶政策设计的合理性关注不足;三是缺乏对驻村帮扶主体性功能发挥的讨论。因此，本文尝试以结构与关系双嵌入为分析视角，探析广西武宣县 A 村干部驻村中帮扶政策“悬浮”化的问题，并提出优化基层治理结构和提升治理效能的建议。二、结构与关系双嵌入:驻村帮扶“政策悬浮”问题的分析框架(一)驻村帮扶“政策悬浮”概念阐释“悬浮”的概念最早是学者针对乡村治理结构的问题而提出来的。面对乡村社会中“悬浮”现象，用来描述国家代理人的制度和乡村自治制度关系，呈现了两者割裂或疏远的状态。后来，逐渐被广泛地应用到国家政策进入基层领域的结果。当前，各界对国家驻村帮扶政策“悬浮”在基层的研究主要有 2 个层面:一是在乡村结构化的运行状态上，重点关注乡村治理实践中的结构性失衡。高军龙、寇荷超等学者分析权责倒挂、基层治理合法性内卷化、乡镇政权运作逻辑等，进而探析基层政权“悬浮”现象 5。钱坤指出组织悬浮、功能错位和考核错位是制约外生型社会组织无法真正融入乡村治理体系的关键因素 6。二是在关系情理格局上，乡村主体自主性发挥以非正式化情理关系占据村庄主导地位。因此，乡土人情规范异化不仅是束缚组织自主性的可能因素，也成为阻碍帮扶政策落地的“阵痛”问题。对此，郑家豪指明应对乡村秩序的失范与异化关键在于公共规则与人情制度的互动融合 7。以上研究对于国家政策悬浮的结构和关系等影响因素进行了分析，需要更为系统的梳理和总结。国家驻村帮扶政策“悬浮”既有行政力量嵌入乡村不适，同时也存在着情感治理的失控。因而，驻村干部在乡村治理场域中既需要承接纵向22第 1 期结构与关系双嵌入:破除驻村帮扶“政策悬浮”困境的可行策略的制度安排，把握政策导向;又需要协同横向主体统合村情民意，规范协助机制，重构干群关系，探索有效的协同共治的帮扶实践模式。(二)结构与关系双嵌入:解决驻村帮扶“政策悬浮”问题分析框架从嵌入的视角分析，嵌入双方或多方是互动耦合、有机联结 8。因此，驻村帮扶的政策嵌入目标的实现，关键取决于驻村帮扶工作的成效，依赖于外部嵌入主体行为和乡村自生主体的整合机制。也就是说，解决“政策悬浮”问题既要着眼于多方主体在管理制度设置、制度运行和场域工作的结构性整合程度，又要调适彼此之间情理联系、心理认同的关系融合状态。同时，及时回应乡村治理主体的需求，突破乡村发展“政策悬浮”的桎梏，从而推进驻村帮扶政策贯彻落实。因此，结构与关系双嵌入便成为考量影响驻村帮扶落地因素的重要维度(如图 1 所示):选派单位和驻村干部构成一种长效的派出依托关系。但在日常管理工作开展中，驻村干部却既面临着派出单位实施驻村跟踪管理捆绑，影响自选行动发挥而产生政策执行受阻，又面对陌生人际关系紧张所带来的驻村思想异化的问题，造成政策环境束缚和行为主体需要难以支撑现阶段依托力量。因此，在面对执行任务的规定性和村务管理的复杂性等多重关系下，选派单位既要着重驻村管理过程的量化方式，又要注重帮扶成效的评定标准，并采用综合考察、多元并向方式，及时对驻村干部管理方法进行调整，为驻村帮扶政策落地提供依托基础。驻村干部协助村两委是国家政策执行体系良性发展的核心。从脱贫攻坚到乡村振兴战略的转型，驻村干部和村两委的工作职责也随之发生改变。在此过程中，两者职责配置变化的过渡存在一定滞后性，致使双方的执行角色错置，影响政策执行效率和效果。一方面村干部还未适应从“指路人”到“领路人”角色转换，很大程度上倒逼驻村干部包揽大部分振兴工作;另一方面部分村两委成员对于政策文件存在误读和解读偏差，致使在工作实施中对于外部主体过分依赖，丧失工作的积极性和创造性。对此，在目标协同发展内在驱动下，需充分发挥驻村干部和村干部“互相补充、相互促进”关系，实现行政手段与自治手段深度融合，共同推动村庄的高质量发展。代表国家力量的驻村干部，积极带动和引导村民自主性发挥。就当前来看，缺乏有效的互信机制已然成为制约干群关系的最大难题。究其原因，部分乡村弱势群体思想固化和思想素质不高，对于政策疏于了解，一定程度上造成部分边缘群体游离于乡村政策之外。另外，驻村干部的“双重身份”让村民产生了身份意识隔阂和不信任危机，使其政策话语与乡土文化脱嵌。这就意味着驻村干部首先需要吃透摸透惠民政策，将政策认知理念融会贯通到村民生活场域中，传达国家意图;其次积极开展互信工作，与村民建立情感联结，最大限度获取他们的心理认同和信任，促进干群关系和谐。因此，需要针对驻村帮扶政策“悬浮”问题，重构驻村帮扶主体结构和关系，并探索出该政策落地的可行路径。图 1结构与关系双嵌入视角下驻村帮扶“政策悬浮”问题分析框架32河北农业大学学报(社会科学版)2023 年三、驻村帮扶“政策悬浮”问题案例呈现:以广西 A 村为例(一)案例村的基本概况A 村位于广西武宣县东乡镇东北部，距县城27 公里，全村统计户数共611 户1 960 人，11 个村民小组。全村有耕地面积 1 290 亩，生态山林地10 900亩。村庄种植水稻、花生、大豆，还有租聘、养殖鸡鸭等副产业。A 村作为武宣县“十三五”期间重点贫困村，于 2018 年实现整村脱贫摘帽，2020 年彻底消除了绝对贫困，打赢了脱贫攻坚战。截至 2022 年 6 月，全村建档立卡脱贫户 133户，脱贫人口 496 人。目前纳入监测户共计 23 户74 人，其中未消除风险户 15 户 43 人，已消除风险户 8 户 31 人。目前该村是武宣县防贫监测和帮扶工作任务较重的脱贫村之一。自 2016 年以来，在来宾市党委和政府大力支持下，在派驻单位 P 强力帮扶下，在3 届驻村工作队与村两委干部的共同努力下，该村因地制宜引进百香果、黄皮、姜、辣椒等特色产业，促使村集体经济从无到有、由弱到强。截至 2021 年，该村集体经济规模突破 30 万，排在武宣县脱贫村前列。2020 年度荣获“自治区农村社区建设示范点”称号。同时，近年来驻村干部大力协助该村党支部积极推行“星级化”管理模式，自 2017 年起连续获得“四星级党组织”称号，使党建促脱贫、党建促乡村振兴成效进一步凸显。虽然该村在脱贫攻坚和乡村振兴方面取得了一定成绩，但受主客观因素影响，驻村帮扶政策悬浮化问题依旧突出，影响到政策成效发挥。在驻村政策执行过程中，驻村干部“一肩挑”的角色功能，一方面使得选派单位与驻村干部帮扶目标异化，与村委会关系不明确，致使驻村帮扶工作埋下隐患;另一方面作为行政体系内公职人员的驻村干部，也可能会因其双重身份，面临多重考核压力和村民情理考验，致使其可能出现因心力交瘁而产生畏难情绪的问题。(二)驻村帮扶”