金融行政处罚与银行风险——...于“双罚制”和处罚类型视角_赵静.pdf

金融行政处罚与银行风险基于“双罚制”和处罚类型视角赵 静1，高雅琴2（1.湖南大学 金融与统计学院，湖南 长沙 410006；2.长沙银行股份有限公司，湖南 长沙 410205）摘要：基于近年来我国加强金融行政处罚的背景,文章运用我国 160 家银行 20082020 年的面板数据,对比了行政处罚对银行个体风险和系统性风险的差异化影响,并深入探讨不同类型和不同受罚对象行政处罚的异质性作用,进一步探究了相应的作用机制。结果表明：第一,行政处罚总次数、对银行机构和责任人的行政处罚均有助于降低银行个体风险和系统性风险；对责任人的行政处罚对银行个体风险和系统性风险的降低作用大于对银行机构的处罚。第二,警告和罚没均可以降低银行个体风险和系统性风险；禁止从业和取消任职有利于降低银行个体风险,但对银行系统性风险的影响不显著；罚没规模有助于降低系统性风险,但对银行个体风险的影响不显著。第三,行政处罚总次数对资本水平低的银行的风险降低作用更大。第四,理财产品在行政处罚与银行风险关系中发挥部分中介效应。文章对于我国完善金融行政处罚和防范金融风险具有重要的现实意义。关键词：金融行政处罚；“双罚制”；个体风险；系统性风险中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：10019952（2023）02015415DOI:10.16538/ki.jfe.20220615.202一、引言2008 年国际金融危机的爆发显示了对金融机构加强监管的重要性。此后，针对危机中暴露的金融风险特点，巴塞尔委员会制定了巴塞尔协议 III。与此同时，我国也加强了对银行的监管，2013 年推行更严厉的“中国版巴塞尔协议 III”。然而，银行会通过影子银行业务等途径规避监管，这会导致银行监管效果下降和金融风险的积累。为了应对银行的监管套利，防范金融风险，促进银行业的高质量发展，我国近年来加强了现场检查和违规业务的金融行政处罚（以下简称“行政处罚”）。2015 年 9 月，原银监会修订通过了中国银监会行政处罚办法，该办法明确规定了行政处罚的内容，提出检查、审议、处决处罚相分离的思路，强调“双罚制”（即除了对机构进行处罚外，也要加强对责任人的行政处罚），强化了行政处罚的合法性和专业性。此后，我国监管当局更加重视运用现场检查和行政处罚方式约束银行高风险行为，尤其是 2017 年以来，对银行机构和责任人的行政处罚次数大幅上升。中国银行业监督管理委员会 2017 年报指出：“依法处罚问责成为常态，各级监管机构依法惩处不规范的经营和套利行为，严肃整治非法业务和高收稿日期：2021-10-20基金项目：国家社会科学基金重大项目（21&ZD115）；国家自然科学基金项目（71903053，71903114）；湖南省自然科学基金项目（2020JJ5093）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（531118010317）作者简介：赵静（1989），女，河南信阳人，湖南大学金融与统计学院副教授；高雅琴（1997）（通讯作者），女，湖北潜江人，长沙银行股份有限公司职员。第 49 卷 第 2 期财经研究Vol.49 No.22023 年 2 月Journal of Finance and EconomicsFeb.2023 154 风险业务。”银保监会主席郭树清也指出：“为了化解各类金融风险，要做大量艰苦细致的幕后工作，同时也要注重公开透明，及时提醒警示，发挥好监管处罚的威慑作用。”同时，为进一步规范行政处罚程序，银保监会于 2019 年 12 月公布中国银保监会现场检查办法（试行），2020 年 6 月发布中国银保监会行处罚办法。由此可见，现场检查和行政处罚将趋于常态化。然而行政处罚能否发挥降低银行风险的作用争议颇大。一些学者认为行政处罚可以发挥声誉效应和威慑效用，降低违规主体、同业机构及个人的违法违规行为，从而有助于降低银行风险。早期学者们对证监会的行政处罚效果展开了充分研究。Yiu 等（2014）发现行政处罚具有警示作用，当同行受到处罚，未被处罚的公司会通过学习避免出现违法违规行为。近年来，随着金融行政处罚的加强，相关研究也逐渐兴起。潘敏和魏海瑞（2015）发现行政处罚强度的提高有助于抑制银行个体风险。Delis 等（2016）采用美国银行业数据，发现监管处罚可以促进银行降低高风险贷款且提升贷款标准，进而降低银行风险。Delis 等（2018）发现监管干预可以显著增加高风险银行的会计透明度，而透明、及时和可靠的银行信息可以提高市场纪律，约束银行的过度冒险行为（Cohen 等，2014）。袁奥博（2018）使用 20052017 年的省份行政处罚数据，发现行政处罚可以降低银行不良贷款率。也有些学者认为金融行政处罚不能有效降低银行风险，而会对银行声誉带来负面影响，加速银行风险暴露；而且处罚的负面信息具有溢出效应，行政处罚强度提高会导致利益相关者对银行及同业机构的判断持续走低，进而导致银行系统性风险增加。一些关于证监会行政处罚的研究也发现行政处罚并不能有效发挥纠错功能。王瑞和方先明（2019）发现行政处罚及监管措施会带来部分上市公司的股价下跌，但是其整体影响不显著。邓祎璐等（2021）发现收到问询函会显著提高企业的风险。朱沛华（2020）发现行政处罚会导致被罚公司声誉受损，进而降低其融资规模和当期业绩，增加运营压力。银行行政处罚效果方面，Kster 和 Pelster（2018）基于 68 家国际上市银行数据，发现行政处罚会提高银行运营成本，进而增加银行风险敞口，且银行间的联系会放大损失，导致系统性风险增加。已有文献对证监会行政处罚的效果展开了充分的研究，但是对于银行监管部门出具的行政处罚效果的研究刚起步，而且主要分析处罚总量对银行个体风险的影响，并未考虑到不同类型和不同受罚对象的处罚对银行风险影响的异质性。实际上，我国监管部门从 2017 年起加强了对银行违法违规行为的处罚。一方面，监管部门不仅对银行机构进行处罚，而且增加了对相关人员的行政处罚力度，同时采用警告、罚款、禁止从业、取消任职等多种处罚手段；另一方面，监管部门加大了对“乱搞同业、乱加杠杆、乱作表外业务”等银行的影子银行行为的行政处罚力度。由现实数据可知，2017 年以来，影子银行增速与行政处罚次数呈反向变动趋势。而影子银行业务主要作用于银行系统性风险（方意，2016）。基于此，本文分析了行政处罚对银行个体风险和系统性风险的影响，进一步深入探究不同类型和针对不同对象的行政处罚对银行风险的差异化影响，并探讨了其作用机制。基于 20082020 年监管部门披露的行政处罚公告和银行微观数据，本文发现：第一，行政处罚总次数、对银行机构和责任人的行政处罚次数均有助于降低银行个体风险和系统性风险；对责任人的行政处罚对银行个体风险和系统性风险的降低作用大于对银行机构的处罚。第二，警告和罚没次数均可以降低银行个体风险和系统性风险；禁止从业和取消任职次数有利于降低银行个体风险，但对银行系统性风险的影响不显著；罚没规模有助于降低系统性风险，但对银行个体风险的影响不显著。第三，行政处罚总次数对资本水平低的银行的风险降低作用更大。第四，理财产品在行政处罚与银行风险关系中发挥部分中介效应。赵 静、高雅琴：金融行政处罚与银行风险 资料来源于中国银行业监督管理委员会 2017 年报。155 与已有研究相比，本文的主要拓展在于：第一，从银行微观角度探讨了行政处罚的作用。现有研究大多从宏观角度分析行政处罚对银行风险的影响，但是不同银行受到的行政处罚差异很大，从银行微观角度进行研究有助于更清晰地认识行政处罚的作用。第二，对比了行政处罚对银行个体风险与系统性风险的影响。2017 年以来，我国加强了对银行不正当的表外业务、同业业务等乱象行为的行政处罚力度，而这些业务会对银行系统性风险产生重要影响。因此，不仅要关注行政处罚对银行个体风险的作用，而且要分析其对银行系统性风险的影响。第三，考虑到我国自 2015 年实行“双罚制”后，加强了对相关负责人的处罚力度，我们深入探究了不同受罚对象的行政处罚对银行个体风险与系统性风险的差异化影响。第四，关注到监管部门运用了多种处罚措施，我们详细分析了不同类型行政处罚对银行个体风险和系统性风险的差异化影响。第五，考虑到资本监管压力不同的银行进行监管套利的动机差异较大，我们进一步分析了行政处罚对于资本水平不同的银行的异质性影响。第六，结合中国银行业的现实情况，从银行理财产品角度，对行政处罚与银行风险的关系进行机制分析。二、制度背景与理论分析（一）制度背景我国针对银行的行政处罚较早便有法律支撑，但近几年才逐渐规范化（如表 1 所示）。为了解决行政处罚中存在的标准不统一、处罚力度不够、只罚机构而不罚个人、处罚不够规范、现场检查与行政处罚衔接不够等现实问题，2015 年原银监会对旧办法进行了全文修正，并出台了中国银监会行政处罚办法（2015）。新办法修改的主要内容包括：第一，设立行政处罚委员会。处罚机制由查、处分离转为查、审、决相分离。第二，实行“双罚制”，对责任人的处罚由“给予纪律处分”修订为“依据不同情形给予行政处罚”，在查处银行机构时，同时依法调查和追究相关责任人的责任。第三，调整重大行政处罚的标准，将“没收较大数额的违法所得”“禁止从业”增列为重大处罚；提高“罚款类”重大处罚的金额标准。第四，提升行政处罚影响力，建立行政处罚信息管理系统，并规定银监会及其派出机构应当在其官方网站上公开行政处罚信息。为了实现监管的融合统一，银保监会于 2020 年对银行业、保险业行政处罚程序进行了统一规范，并加大对违法违规行为的处罚力度，强化行政处罚与党纪问责的衔接。由此可见，金融行政处罚趋于常态化，且强度提高。表 1 金融行政处罚相关文件主体时间文件及主要规定全国人民代表大会常务委员会1996年3月17日中华人民共和国行政处罚法，行政机关可依本法规定对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予行政处罚全国人民代表大会常务委员会2003年12月27日中华人民共和国银行业监督管理法规定了各类银行违法违规行为的法律责任全国人民代表大会常务委员会2003年12月27日中华人民共和国商业银行法说明了商业银行发生违法行为所需承担的处罚结果中国银行业监督管理委员会2004年12月28日中国银行业监督管理委员会行政处罚办法（2004）规范行政处罚具体流程及行政处罚惩处结果中国银行业监督管理委员会2007年7月3日中国银行业监督管理委员会行政处罚办法（2007）对实施过程中存在争议处进行修正中国银行业监督管理委员会2013年11月18日银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法规定应在任职资格监管信息系统如实记录受到行政处罚的银行董事（理事）和高级管理人员信息中国银行业监督管理委员会2015年7月9日中国银监会行政处罚办法（2015），实行“双罚制”、加大惩戒力度、提高处罚透明度中国银行保险监督管理委员会2020年6月15日中国银保监会行政处罚办法提升重大处罚标准，强调纪法衔接 2023 年第 2 期 156 根据中国银保监会行政处罚办法，银行行政处罚种类包括警告，罚款，没收违法所得，责令停业整顿，吊销金融许可证，取消董（理）事、高级管理人员一定期限直至终身的任职资格，禁止一定期限直至终身从事银行业工作和其他行政处罚。2017 年 4 月，原银监会发布了关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知，要求强化监管处罚，规范监管处罚工作机制，加大处罚力度，提升处罚透明度，并加强监管行为再监督。由此可见，2017 年以后金融行政处罚强度发生了较大变化，因此以 2017 年为时期分界线，阐述不同类型行政处罚的分布情况。由表 2 可知，2017 年以前，一方面，行政处罚着重对违法违规银行机构进行惩罚，惩处个人的比例较低；另一方面，对责任人的处罚力度较轻，对个人的处罚以警告、罚没及取消任职资格为主。2017 年以后，行政处罚力度加大：第一，20172020 年上市银行及城商行被惩处次数远超 20082016 年。第二，加强了对责任人的处罚。就处罚形式而言，银行机构