结构与行动互构下公私合作治...—以农转居社区物业混改为例_叶继红.pdf

总第 期北京社会科学 年第 期结构与行动互构下公私合作治理的运作逻辑 以以农农转转居居社社区区物物业业混混改改为为例例叶叶继继红红收稿日期 作者简介 叶继红（），男，安徽合肥人，苏州大学政治与公共管理学院教授，苏南治理现代化研究基地首席专家，江苏新型城镇化与社会治理协同创新中心研究员。基金项目 江苏省社会科学基金一般项目（）农转居社区治理效能生成机制与提升路径研究。摘 要 运用结构与行动互构的理论范式，以苏州工业园区物业混改为例研究发现：一方面农转居社区物业管理的既有结构不仅充当了约束性条件，同时又是孕育和促发物业改革行动的能动性条件，即“结构行动”的实现过程；另一方面，物业混改中公私合作治理遵循了“结构优化目标明晰认知内化赋权执责”的过程，行动的结果实现了对物业管理治理结构的重构，提升了政府部门的公共服务能力，即“行动新结构”的实现过程。由此，治理结构与行动互为中介和结果，在结构向新结构转化的过程中，行动起到了关键的中介与效能转换器的作用，从而为公私合作治理的行动路径与效能生成提供了学理性解释。关键词 结构与行动互构；公私合作；物业混改中图分类号 文章编号（）文献标识码 .一、引言 自从美国科学哲学家库恩提出“范式”概念后，范式作为“某些实际科学实践的公认范例”或科学研究中“一个公认的模型或模式”，便成为社会科学领域一种常用的分析和解释框架。其中，结构与行动构成了社会科学领域两大基本范式。这两种范式的研究角度不同，前者侧重要素、关系分析，后者侧重过程、机制分析，由此形成了二者之间的分野与断裂。而从联系和整合的角度看，可以将二者结合起来，以克服单一分析范式的不足或打破二者之间的对立。正如宏观理论家不能无视微观的过程，结构与行动之间也“紧密交错”。在这方面，将英国社会学家吉登斯创立的结构化理论和法国社会学家费埃德伯格等人创立的组织行动理论结合起来，可以得到很好的说明。吉登斯为了打破结构与行动的对立，创造性地提出了结构化理论。该理论认为，“社会系统的结构性特征对于它们反复组织起来的实践来说，既是后者的中介，又是它的结果”，即结构与行动互构下公私合作治理的运作逻辑 以农转居社区物业混改为例“结构二重性”。这表明，结构起到了行动的中介作用，即行动者只有了解了结构才能更好地行动，而行动的结果又对结构进行了重组，形成了新的结构。法国组织行动理论将组织作为行动系统来研究，视组织为“现象”而非“对象”，注重对“作为过程的组织”的研究，认为存在着建构组织行动系统的一系列机制，如结构的相对显明程度和法规化程度（结构优化程度），诸种目标得以系统说明的程度（目标明晰程度），参与者对目标的相对认知程度和内化程度（认知内化程度），以及责任被明确承担的程度（赋权执责程度）。这些机制依次发生、层层递进，使得有组织的集体行动成为可能，因而也可以将这些机制转换为反映具体行动过程的四个环节，即结构优化、目标明晰、认知内化、赋权执责。综上来看，结构化理论提出了结构与实践（行动）之间的关系，视行动为前后结构之间的中介，打通了宏观与微观之间的联系，但总体上偏重于抽象的分析而缺乏对实践的具体路径的细化分析。行动作为中介是如何完成的，没有得到很好的说明。而组织行动理论正好弥补了这一缺憾，较好地展示了组织行动系统建构的具体过程与机制，可以将二者很好地统合起来形成互补的分析范式。本文借鉴吉登斯与费埃德伯格等人关于结构与行动的分析范式，选取苏州工业园区推行的农转居社区物业混改作为案例，对物业混改涉及的公私合作治理的结构特征与运行逻辑进行研究。本文尝试解决以下两个问题：一是物业混改作为公私合作治理方式是一个怎样的实现过程，其遵循了怎样的行动逻辑？二是公私合作治理行动与物业管理的治理结构有何关联？换言之，行动如何既受制于结构又作用于结构，其内在的机理是什么？苏州工业园区农转居社区物业混改作为新生事物顺应了城镇化发展的需要。苏州工业园区自 年建园以来不断推进“撤村建居”工作，由此产生了大量的失地农民和拆迁安置社区（本文称之为“农转居社区”）。这些新市民入住新建小区后对物业管理服务提出了自身的要求。为提升辖区内农转居社区物业管理水平，苏州工业园区尝试将街道物业服务企业与社会企业进行混改，即混合所有制改革。物业混改作为一种公私合作治理模式，离不开园区政府、街道、社会企业之间的协同行动，因而可以将围绕物业混改而联结起来的各主体、要素看作一个全新的组织行动系统，将围绕物业混改而展开的公私合作治理看作在既定结构制约背景下组织化的集体行动过程。该集体行动具体包括组建新公司（结构优化）、订立合约（目标明晰）、达成共识（认知内化）、落地执行（赋权执责）。行动的结果提升了物业服务水平，实现了对物业管理治理结构的重构，以及结构与行动之间的互构（图）。图 物业混改公私合作的结构与行动互构分析框架北京社会科学 年第 期 这一研究能够检视结构与行动互构范式对中国场景案例的解释力，为物业混改公私合作治理绩效提供一个学理性的解释；同时，也能够回应和解决当前公私合作治理中出现的诸如“目标冲突”“谁在负责”“理念上的差异”“权力不（对）等”等问题。这些问题涉及公私合作治理的目标、责任、理念、权力等内容，也是法国组织行动理论认为影响组织行动效果的关键要素，因而抓住了这些问题也就抓住了公私合作治理难题的症结所在。二、农转居社区物业管理的结构约束 结构作为行动的前提是指“使社会系统中的时空束集在一起的那些结构化特性”。这些结构化特性作为结构约束的“事实”主要表现为“诸种问题、制约力量以及机遇”。因此，可以从以下三个方面对系统的结构约束进行分析。（一）农转居社区物业管理存在诸多问题“一个行动系统的构成首先取决于对所要解决的问题的分析。”物业混改的提出也是为了解决物业管理存在的诸多问题。改革之前的农转居社区物业管理主要存在以下三类问题：一是物业管理公司专业化程度低。目前，农转居社区主要采用两种物业管理方式，一种是社区自建物业公司进行自我管理（简称“自管”），如苏州市相城区望亭镇鹤溪社区成立的鹤溪物业公司；一种是由街道或区政府成立的物业公司进行统一管理（简称“统管”），如苏州市高新区枫桥街道成立的万厦物业公司，目前总体上统管模式居多。由物业自管到物业统管，虽然能够克服因各社区在财力、服务能力等方面的差异而导致的服务标准不统一的弊端，但由于街道物业公司在产权性质上属于公营企业，与专业化程度较高的物业企业相比，其服务水平仍有较大差距。二是物业管理从业人员素质不高。社区自建物业公司的从业人员大多来自本地被征地的农民，当初招聘这些人员主要基于安置劳动力的考虑。街道物业公司成立后，只是简单地将这些人员从社区物业企业划归到街道物业企业，企业管理层也是由街道其他部门的转制分流人员组成。包括管理层在内的物业从业人员年龄普遍偏大，加之缺少系统性的物业管理专业知识培训，导致整体服务能力和水平都偏低。三是物业管理费财政兜底负担重。街道物业企业属于公营性质，需根据物业服务的面积与服务水准形成预算，再由街道所在的上级部门区级政府核定并进行财政拨付，即因管理动迁社区而产生的物业费用全部由政府买单，动迁居民不需要缴纳物业管理费。此种情形下，街道物业公司缺乏提升服务质量的动力，物业从业人员也没有因工作不力而被解聘的压力，加上企业用工成本的不断上升，导致政府财政负担越来越重。但与此同时，物业服务质量却没有得到相应的提升。正如园区管委会的一位领导所言：“这就像一个无底洞啊，钱没少花，人没少养，活没干好，主要是老百姓不满意。我们就意识到物业管理改革势在必行，物业不能成为养人的地方。”（）（二）市场化力量参与不足制约了物业管理水平农转居社区物业管理存在的上述诸多问题暴露出街道物业企业存在的低效问题，也凸显了进行物业管理改革的必要性和紧迫性。低效问题固然与街道物业企业承担了解决部分失地农民就业这一保障性功能有很大关系，但这一原因并不是造成低效的充分条件。其最根本原因在于政府部门大包大揽，集物业这一准公共产品的提供与生产于一身，既“掌舵”又“划桨”，扮演了全能型政府的角色，加之政府公营企业的内部激励机制和解聘淘汰机制不健全，最终导致物业管理成本高居不下，财政兜底不堪重负。这表明，现有的物业管理模式存在着一定的制度缺陷，过于依赖政府单方面治理，对其他主体如市场化力量的重视不够，也缺乏市场主体参与的制度化渠道。事实上，政府与包括市场在内的社会力量进行合作结构与行动互构下公私合作治理的运作逻辑 以农转居社区物业混改为例目前已成为一种必然趋势，也是提升政府公共服务效能的重要手段。在萨瓦斯看来，市场化机制能够“吸纳超越地方政府能力的资本、知识和技术”，尤其是专业化的知识和技术是政府部门很难完全具备或企及的，因而市场机制应该成为政府主导的公共服务模式的重要补充，以弥补政府单方面治理的不足。（三）物业混改为物业管理水平提升提供了机遇从辩证的角度看，“危机中育新机”，即存在着将挑战转化为机遇的可能。如果此时能够乘机借鉴和引入新的治理模式，物业管理则有可能迎来新的转机。而混改作为社会资本参与国有或公营企业改制改组的一种合作治理模式，提供了这种可能。混改模式具有以下明显优势：一是能够优化治理结构。通过混改可以“将私人部门的方法、技术和手段与公共部门的目标相互匹配”，形成“相互促进、优势互补、共同发展”的治理结构，实现“”的治理效果，从而促进政府治理效能的提升。二是避免双重失灵的风险。公共服务中的公私合作既能够规避纯粹的市场配置导致的“市场失灵”风险，又可以规避政府垄断导致的“政府失灵”风险。三是能够凝聚治理共识。混改涉及了至少由两大主体参与的组织化集体行动问题。在合作治理过程中，“两个或更多的行动者，通过他们的能力、技能和资源”，共同“改造一个共享的目标，并且建设性地管理他们的差异就如何应对手头上的问题或挑战达成一个协议”。显然，这非常有利于合作双方结成一个利益共同体，以解决集体行动的困境问题。目前，混改模式已在政府基础设施建设、公共服务等多个领域得到广泛运用。因此，农转居社区物业管理也可以借鉴和采用混改模式，以解决当前物业管理的低效问题。三、物业混改中公私合作治理的行动过程 将法国组织社会学学派关于组织行动系统建构的具体过程与机制运用到农转居社区物业混改公私合作治理中，就会形成用以反映治理行动逻辑的四个基本步骤。（一）结构优化结构优化是组织高效运行对结构提出的基本要求。这里的结构，既是指治理结构也是指组织自身的结构。汤普森认为：“所有组织必须通过精心设计合适的结构来适应环境。”也就是说，组织的结构设计要反映其任务环境的变化并与之相匹配，因而组织结构变化是对环境变化做出的一种反应。物业管理改革也是如此。年初，为了解决农转居社区物业管理的低效问题，苏州工业园区制定出台了关于完善街道动迁社区物业管理体系的试行方案关于推进园区动迁社区物业管理市场化改革试点的指导意见等文件，尝试进行物业管理改革与创新，通过引入市场化力量来实现政府与市场之间的合作共治。为了提升试点效果，园区政府设计了四种混改模式（项目团队股权激励、街道物业企业与社会企业混改、街道物业企业与国资物业企业混改、街道物业企业与社会物业企业混改加项目团队股权激励），分别在、四个街道进行试点。如 街道物业企业与民营企业 国际物业公司分别按、的股权占比，组建形成 物业公司。为了在街道内部进行比较，街道物业企业还与另一家公司合作成立了 物业公司。同样，街道物业企业与民营企业 物业公司混改成立了 物业公司。物业混改之后，原属街道物业企业的所有中层、基层员工全部转移到混改公司，与公司签订劳动合同，完成人员转制工作。如 街道一次性将 多名员工转移至混改公司，而原街道物业公司只保留了 个人的管理层团队。国际物业公司则派出 经理及其管理团队约 个人进驻混改后成立的新公司，负责日常的管理与运营。由此可见，物业混改实质上是地方政府围绕着组织效能提升而进行组织重组与再造的一项政策创新实践，是组织应对外部环境变化而做出的理性的、必然北京社会科学 年第 期的选择。混改显然优化了街道物业企业的组织结构和物业服务的治理结构，使其变得更加精简和高效。（二）