科研事业单位科研经费“包干制”改革探析_周伟康.pdf

圆桌论坛 科研事业单位科研经费“包干制”改革探析周伟康（河北省科学院，河北 石家庄）摘 要：近年来，我国为了进一步深化科技领域“放管服”改革，鼓励和促进我国科研事业的全面发展，减轻科研人员在科学研究工作中的负担，解决科研人员面临的实际困难，发布了一系列改革意见。年 月 日，李克强总理在十三届全国人大二次会议的政府工作报告中，首次提出科研经费“包干制”，给科研人员全面松绑，深化科研经费“包干制”改革，但我国科研经费“包干制”改革还有很长的路要走。文章对科研事业单位科研经费“包干制”改革中面临的困难进行分析，并提出改革措施。关键词：科研事业单位；“放管服”；科研经费；“包干制”；改革中图分类号：文献标识码：文章编号：（）近年来，我国为了进一步深化科技领域“放管服”改革，鼓励和促进我国科研事业的全面发展，减轻科研人员在科学研究工作中的负担，解决科研人员面临的实际困难，发布了一系列改革意见。年颁布了关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见，给科研人员全面松绑，深化科研经费“包干制”改革，但我国科研经费“包干制”改革还有很长的路要走。一、科研经费“包干制”改革背景 年 月 日，李克强总理在十三届全国人大二次会议的政府工作报告中，首次提出科研经费“包干制”。同年 月 日，李克强总理在国家杰出青年科学基金工作座谈会上强调，要持续深化科技领域“放管服”改革，推动项目经费使用“包干制”改革试点落地。年，国家自然科学基金委员会确定，在国家杰出青年科学基金中推行经费“包干制”试点工作，由此拉开了科研经费“包干制”改革序幕。此后，国家及各省陆续颁布了一系列政策放宽科研经费使用权限，探索实施“包干制”，设置科研经费“包干制”试点。年 月，河北省制定了河北省省级财政科研经费“包干制”试点方案，开始推进扩大财政科研项目经费“包干制”改革试点工作，赋予科研人员更大的科研经费使用自主权，激发科研创新活力，充分调动科研人员积极性、创造性。二、科研事业单位科研经费“包干制”改革的主要内容及适用范围科研事业单位科研经费“包干制”改革主要有以下内容：一是取消了科研项目预算的编制。由科研事业单位根据每年的科研任务确定经费额度，设定预算绩效目标指标，以“包干制试点”项目编入财政预算；二是赋予科研事业单位最大限度地经费支配权。科研经费支出由单位根据实际需要自主决定用于直接费用和间接费用，不再设具体比例限制，直接费用包括设备费、业务费和劳务费等，间接费用包括管理费和绩效支出等。科研事业单位科研经费“包干制”改革的适用范围主要有：纳入“包干制”试点工作的财政科研经费。为深化财政科研项目经费“包干制”改革试点工作，各地设立了科研经费“包干制”试点，纳入试点工作的经费适用“包干制”相关政策。横向课题经作者简介：周伟康（），女，汉族，河北石家庄人。主要研究方向：事业单位会计。圆桌论坛 费。科研事业单位的横向课题经费主要来源于社会、企业及其他事业单位等，在实施过程中比较容易管理，科研人员只要按照合同实施，控制经费使用及按时验收项目就行，具体科研项目实施过程没有过多约束及管理，可适用“包干制”管理制度。财政项目资金中的差旅费。科研项目差旅费报销制度已经相对成熟，有明确的经费标准。科研人员报销差旅费时往往需要提供往返车票、机票、住宿费发票等复杂票据，但是科研工作有时候在偏远地区开展，无法提供有效报销票据，严重影响了科研人员科研工作的便利程度，“包干制”的优势在这里就能充分发挥。三、推行科研经费“包干制”改革对科研事业单位的影响（一）深化“放管服”改革政策有效落地国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见（国办发 号）颁布以来，各地为全面落实“放管服”改革政策，赋予科研人员更大经费自主权，有效减轻科研人员事务性负担，激发科研创新创造动力活力，出台了一系列政策，包括扩大科研项目预算管理自主权、改进科研项目经费拨付方式、放宽科研项目经费使用范围、完善科研人员奖励激励机制、畅通科研经费支出管理“绿色通道”、创新科研经费投入支持方式、改进科研经费财务报销管理、改进科研项目预算绩效管理和监督检查等。而科研经费“包干制”改革就是创新科研经费投入支持方式中的一项重要举措，允许在部分专项项目中推行经费使用“包干制”，不再编制项目预算。项目负责人在承诺遵守科研伦理道德和作风学风诚信要求、经费全部用于与本项目研究工作相关支出的基础上，自主决定项目经费使用，由项目承担单位制定经费包干制相关内部管理规定，并探索在从事基础性、前沿性、公益性研究的独立法人科研机构开展经费包干制试点。科研事业单位科研经费“包干制”的施行就是将深化“放管服”改革政策落地的重要举措，对我国科研事业的发展有里程碑似的意义。（二）简化科研项目预算编制，给科研人员松绑科研人员通常在进行科研项目申报时，需要编制项目任务书、财政资金预算绩效目标指标、项目资金预算、项目资金支出进度等内容，预算需要详细编报到每个经济分类，包括直接费用及间接费用，直接费用包括设备费、业务费和劳务费，各项费用还要按照比例核算，不能超出规定最高比例。而由于科研工作的特殊性，有些情况不能在前一年编制预算时完全准确预计，且项目研究过程中，突发情况也会影响各项费用的支出比例。预算的详细编制不仅对非财务专业的科研人员来说，有很大难度，而且当实际支出与预算不匹配时，还会影响科研工作顺利进行。科研经费“包干制”改革就很好解决了科研人员预算编制难的问题。在科研经费“包干制”，科研人员不再需要编制项目预算，按照比例设定直接费用与间接费用，给科研人员松绑，让科研人员可以将精力更多地投入到科学研究中，赋予科研人员更大的经费自主权和决策权，更好地激发科研人员创新能力，营造更加积极的科研环境。（三）给科研事业单位科研经费的管理带来新挑战科研经费“包干制”改革赋予了科研事业单位更多经费自主权，但同时也对科研经费的管理带来了新的挑战和难度。例如，缺少了预算各项费用支出比例的约束，项目支出建立在了科研人员的诚信建设上，科研经费支出是否合理、是否钱尽其用、是否真实合规，如何有效防范套取、挪用科研经费等行为的出现，就需要科研事业单位制定更加完善的经费管理制度和监督制度，这对科研事业单位来说是一个巨大的挑战。科研经费“包干制”是“放”，但是“放”了也得“管”，“放”的程度依然依赖于“管”的力度，只有管得好，才能实现真正的放权。四、科研事业单位推行科研经费“包干制”改革面临困难（一）科研经费“包干制”相关制度尚需完善随着科技领域“放管服”的深化，国家及各省颁布了一系列改革政策，但科研经费“包干制”是一项新兴政策，还处于发展初期，试点阶段，对应的“包干圆桌论坛 制”项目管理办法、经费使用管理办法、经费监督管理办法等相关制度还不够完善，科研事业单位落实“包干制”改革的情况也不太乐观，缺少配套的制度，改革也就无法实际落地。各地落实“放管服”政策方案中提出要改进科研仪器设备耗材采购管理、简化采购流程、缩短采购周期等，但科研事业单位却很少出台相关制度，真正简化手续，采取有效措施提高科研经费使用效率。（二）科研诚信建设有待进一步健全科研经费“包干制”由于缺少了预算经费比例的限制，主要依托科研人员的诚信，所以要求实行科研诚信承诺制。科研人员需要承诺弘扬科学家精神，遵守科研伦理道德和科研诚信要求，按照科研项目绩效目标和任务书或预算绩效目标开展科学研究工作；承诺科研经费全部用于研究工作相关的支出，不得截留、挪用、侵占和虚假套取，不得用于与科学研究无关的支出。而目前科研诚信建设还不够完善，不够成熟，诚信承诺只流于表面形式，没有配套的奖惩措施，违背诚信承诺需要接受什么惩罚，遵守诚信承诺又有什么奖励，这些都没有明确的规定。科研人员并没有真正认识到诚信建设的重要性，而“包干制”依托于诚信承诺，这就影响了“包干制”的有效实施。（三）信息化建设有待进一步加强科研经费“包干制”的改革，目的是为科研人员松绑，简化预算编制流程，减轻科研人员负担，让科研人员能有更多时间和精力进行科学研究，不把时间浪费在不擅长的事情上，激发科研人员更大的创新活力，为科研人员做好服务。但就目前来说，科研经费“包干制”改革后续配套的信息化建设还有待完善，还无法完全匹配政策的发展程度。例如，预算一体化平台中关于“包干制”科研项目入库，预算核算等模块还未同步更新，没有详细的操作流程，科研人员在项目入库及编报项目预算时，通常不知如何操作，未从实际操作上真正减轻科研人员负担；部分科研事业单位还未完全实现电子化报销和审批，虽然发票都已是电子发票，但科研人员还是需要提供完备的纸质材料进行账务报销和审批，这占用了科研人员的部分精力，未能有效减轻科研人员负担。五、科研事业单位推行科研经费“包干制”改革措施（一）完善科研经费“包干制”相关制度体系科研经费“包干制”的有效实施需要建立在完善的制度基础上，只有政策，没有落地制度，“包干制”改革仍然寸步难行。首先，科研事业单位需要制定科研经费“包干制”实施方案，明确科研经费“包干制”具体内容、实施原则，并对实施单位的制度建设、绩效管理、诚信建设等做出具体要求，并要求实施单位总结经验，及时推广先进做法；其次，科研事业单位需要出台科研经费“包干制”项目管理办法，明确规定“包干制”适用的项目范围，对“包干制”的实施方式、项目申报与论证程序、项目立项与管理方式、项目结题与验收程序、奖励与监督问责机制等作出规定，为“包干制”项目的实施提供有效政策依据；再次，科研事业单位需要出台科研经费“包干制”经费使用管理办法，明确“包干制”经费的管理职责、使用范围、使用管理，并对经费监督及绩效评价做出规定，规范“包干制”项目经费的使用，确保经费安全；最后，科研事业单位需要修订完善科研经费报销制度和政府采购制度，简化业务的流程和审批程序，以深入贯彻落实科研领域“放管服”改革为契机，不断完善科研事业单位各项管理政策，形成完善的科研管理制度体系，为科研人员提供全过程、全方位的政策依据，进而通过推动制度化建设来不断提升科研能力和水平。（二）推进科研诚信体系建设科研经费“包干制”的推行要建立在科研人员具备良好的诚信基础之上。诚信建设应贯穿于“包干制”项目申报与论证、立项与管理、结题与验收、监督与评价的全过程。首先，科研事业单位要树立牢固的科研诚信意识，加强科研人员诚信管理。要求科研人员弘扬科学家精神，严于律己，实事求是，遵守职业道德和法律法规，厉行节约，艰苦奋斗，树立科研服务意识，为社会进步做出最大贡献。其次，科研事业单位圆桌论坛 要制定科研诚信制度，明确诚信体系标准，对项目全过程进行约束。要求科研人员在进行“包干制”项目时签署科研诚信承诺书，承诺遵守科研伦理道德和科研诚信要求，按照科研项目绩效目标和任务书或预算绩效目标开展科学研究工作；科研经费全部用于研究工作相关的支出，不得截留、挪用、侵占和虚假套取，不得用于与科学研究无关的支出，并对违背承诺后如何处理作出具体规定。最后，构建科研经费信用评价与考核机制，完善科研管理过程中的信用记录，建立对存在严重失信行为人员记录的信息系统，建立奖惩机制，对信用良好的科研人员在项目推荐、绩效评价、项目评优及职称评审等方面优先推荐，而对有套取科研经费、学术不端等违背科研诚信行为的科研人员实行黑名单制度，严格规范科研人员坚守科研底线，维护诚实守信的良好科研环境。（三）推进科研信息化建设进程科研经费“包干制”的顺利推行需要通过信息化建设的完善保驾护航，只有信息化建设同步跟进，才能真正做到为科研人员服务，为科研人员解绑。首先，财政预算一体化平台系统需要完善相关功能，改进科研经费“包干制”项目入库及预算编报流程中的填报内容，切实将简化预算编报程序落地，真正让科研人员感觉到科研经费“包干制”的简便；其次，科研事业单位要不断改进和完善电子化报销制度，积极探索电子化报销模式，实现线上科研经费审批和报销，在强化管理的同时，为科研人员提供更智能化的财务服务，帮助科研人员将更多精力放到更重要的科研工作上去；最后，科研事业单位还要加强信息化公开建设，将科研经费“包干制”项目实施流程、经费使用情况、资产购置等情况全过程线上公开，无论是项目