开封市：完善机制补齐短板筑起安全防汛“最强堤坝”_朱培伦.pdf

40城市建设开封市：完善机制，补齐短板，筑起安全防汛“最强堤坝”朱培伦1陈兵权2王放3目前我国正处在城市化建设的高峰期，人口和财富不断向城市聚集，城市面积随之也越来越大。原本用于疏水排水的人工河渠和天然湿地被占用，可用空间大面积缩水，极易发生城市内涝。特别是 2008 年以来，全国有 200 余个城市发生过不同程度的内涝积水，已经严重影响城市居民的生产生活。事实上，城市内涝本身就是各种“城市病”集中体现的结果。国务院办公厅、住房和城乡建设部、国家发展改革委等多部门连续多年对城市排水防涝工作提出了重要要求，河南省委、省政府、省防汛抗旱指挥部、省住建厅、省应急管理厅等多部门对城市防汛工作也做出一系列重要指示。开封市委、市政府认真学习并贯彻落实相关文件精神，针对开封城市特征，采取了一系列行之有效的措施，筑牢了城市防汛的铜墙铁壁。一、城市排水防涝改造措施一是项目建设打基础。开封市作为全国黑臭水体治理示范城市，在黑臭水体治理过程中，坚持系统治理的工作理念，将排水防涝和城市易涝积水点治理作为工作的重要内容，从河道截污纳管、排水管网改造完善、污水转运处理能力提升、河道生态环境治理等方面综合发力，系统治理城市排水防涝问题，共谋划实施了 5 大类 38 个项目，总投资 68.18 亿元，其中河道截污和生态治理项目11个、完善排水管网项目9个、泵站提升和污水处理能力提升项目 6 个、管网清淤检测项目1 个、积水易涝点治理项目 3 个。在河道截污纳管方面，实施了所有河道周边的截污纳管、沿河闸门的改造建设工程；在排水管网改造完善方面，实施了黄河大街、宋城路、东京大道等道路的排水改造工程；在污水转运处理能力提升方面，实施了东区和西区污水处理厂扩容工程，北区净水厂建设工程、东京大道雨水泵站、汴京路雨水泵站和全市 17 座泵站的改造工程；在积水易涝点改造方面，对全市西环路北段、大庆路滨河路口、公园路北段等积水易涝点进行了治理；在河道生态环境治理方面，实施了“一渠六河”建设项目。二是问题导向促提升。2022 年，开封市重点对薄弱区域的排水设施及能力进行提升改造。针对 2021 年开封市城市防汛中暴露出的禹王台区火车站和区政府周边、顺河区劳动路沿线、仁和屯和苹果园区域的积水点问题，老城区和铁南区的管网仍是雨污合流的问题，老城区部分道路和管网使用年限长、管网老旧等问题，谋划并实施老城区北部雨污分流项目、东部片区排水管网改造项目、南部片区排水系统提升改造项目，截至目前，北部片区已全部完成，东部片区已完成总工程进度的 86.5%，南部片区已完成工程进度的 90%，所有雨水管、渠道的建设已基本完成，能够保障汛期排水通畅。同时成功申报全国城市基础设施安全运行监测试点城市，提高风险管控软实力，完成了道路空洞检测、桥梁检测、市政工地安全监管和城市供水、供热、燃气智慧改造等项目；在推进管网缺陷改造修复方面，完成了开封市中心城区的管网缺陷改造修复，对五一路管网开挖修复和雨污分流；对解放路进行全段非开挖修复；对复兴大道、华夏大道进行点状非开挖修复。三是海绵建设谋长远。2022 年 5 月，开封市成功申报全国“十四五”第二批系统化推进海绵城市建设示范城市，共谋划 77 个海绵城市建设项目。2022 年，开封市谋划海绵城市建设项目 44 个，其中已开工 25 个、正在办理工程前期手续 17 个、已完工 2 个。计划在 2023 年、2024 年分别实施412023 年第 03 期城市建设24 个、9 个海绵城市建设项目，从长远出发，聚焦解决城市内涝问题。二、排水防汛工作的几点思考（一）规划先行，高位谋划党的十八大以来，习近平总书记提出，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费”。应该高度重视规划的前瞻性、科学性和时效性，要以让城市发展更有温度、让市民生活更有质感为落脚点，强化规划引领，做好城市品质提升。高度重视各专项规划编制。城市高质量发展需要完善城市规划，高标准完成国土空间规划的编制，完成排水防涝专项规划、污水管网专项规划、海绵专项规划、再生水专项规划、城市供水等各专项规划的修编；切实强化排水防涝专项规划的编制，以“能用、管用、好用”为根本要求，为“如何进一步提升城市排水防涝能力”“采取怎样的工程性措施”“宏观怎么谋划，局部怎么改造”等问题指明方向。优化城市排涝通道及排水管网布局。完善城市内河、湖泊、明沟暗渠等排涝通道，解决排涝通道“卡脖子”问题。强化排水管网、排涝通道工程建设规划与城市排水防涝设施体系衔接匹配。聚焦城市内涝治理。目前，很多城市排水设施建设滞后，未能达到内涝防治标准，排水能力无法应对短时强降雨天气。因此，城市的排水防涝相关规划的主要目标需要聚焦到提升城市内涝防治能力、增强城市韧性上来。需要在充分评估现阶段城市排水防涝系统承载能力、极端天气应急处置能力的基础上，明确规划方向，细化规划指标，编制操作性强、指导性强的专项规划。比如，在空间分配上，要保护并修复城市及其周边的河湖水系和生态空间，逐步恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，提高雨水自然积存，增加就地消纳的洪涝蓄滞空间。在竖向设计上，要加强城市雨水管网与城市内外河湖之间水位标高和过流能力的衔接。确保规划落地落实。要讲究系统性和全程性，专项规划要贴合总体规划，项目建设要将规划落到实处。要将排水防涝等各专项规划落实到目前正在编制的国土空间总体规划和准备修编的道路交通、园林绿地、水系统等相关专项规划和各类控制性详细规划中，形成“总体规划专项规划控制性规划详细性规划”的传递线。(二)“三防”（人防、物防、技防）联动，形成合力1.“人防”强调人的主观能动性，是做好城市防汛的前提领导重视是关键。城市防汛事关人民群众的切身利益和生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局，做好此项工作，需领导重视，党政主要领导亲自抓，身先士卒，靠前指挥是关键。只有坚持防汛工作行政首长负责制，层层落实城市防汛责任制，把城市防汛作为当前头等大事抓紧抓实，才能打赢城市防汛这场硬仗。汛情就是命令，防汛就是责任。领导干部既要统筹全局、统一指挥，又要结合实际、临机处置，一旦发生险情，一线指挥者必须果敢果断采取措施，该撤离人员及早撤离，该关闭场所提前关闭，坚决防止群死群伤事故发生。责任到位是保证。城市防汛不是城管局一家的事，也不维修路段保障夜间照明42城市建设是某一个单位的事，而是政府各相关部门的事，做好城市防汛就要及时完善防汛应急预案，成立专项工作小组，细化工作职责，明确防汛分工，对照工作重点，逐一分解任务，落实到人，全面压实责任，同时加强分工协作意识，不留空白、不留盲区，凝聚起防汛工作的强大合力。队伍建设是根本。城市防汛，人永远是第一位的，汛前准备需要人员，汛时抢险需要人员，汛后保障需要人员，因此，建设一支完善的防汛抢险救援队伍至关重要。构建专业化抢险救援队伍应该包括路面巡查队伍、绿化巡查队伍、路灯巡查队伍、应急抢险队和机械化应急排涝车队等，同时汛前要组织队伍进行相关应急演练和技术培训，保证汛时拉得出、冲得上、稳得住。2.“物防”主要强调设备的重要性，是做好城市防汛的保障物资储备是前提。防汛应急物资储备是完成汛期排水防涝抢险任务的重要前提和物质基础。要按防最大的汛、抢最大的险、救最大的灾来要求，认真做好各类准备工作，要把形势估计得更严重一些，把存在的问题考虑得更全面一些，切实把准备工作做得更加充分、更加扎实。对防汛物资要做到宁可备而不用，不可用而不备。排水防涝物料、抢险救援设备、应急保障物资等都要备好，并实行专人管理，对于往年备份的物资要清点、检查，失效的要及时更换，对群众和社会力量自发筹集和捐赠的物资，要做好登记和管理，以备急用，确保汛期防汛物资备得足、调得动、运得出、用得上。应急抽排是底气。强降雨出现城市内涝，市民出行受阻，群众已经相当反感，如果应急抽排能力和设备跟不上，不能尽快通过应急抽排缩短积水时间，那么群众对城市防汛所有努力都会质疑。因此，应急抽排能力建设也不能忽视，龙吸水、移动泵车、便携式单孔泵、皮卡泵车等防汛设备车辆必须足额配齐，确保积水抽得走，排得出。目前，开封市具备的 110 万 m3/h 的固定抽排能力、685 台移动抽排设备、5.8万 m3/h 应急抽排能力、5550kw/h 防汛应急发电能力等防汛保障，为开封市成功应对每次降雨立下汗马功劳，这也正是开封市做好城市防汛工作的最大的底气和资本。设施提升是要务。目前，大多数城市存在的普遍问题是排水防涝基础设施建设相对滞后，标准偏低，跟不上城市的发展速度。因此，在城市运行和管理过程中，应坚持问题导向，聚焦城市基础设施短板和存在的突出问题，树立“项目为王”鲜明导向，充分结合本地市的排水设施现状，按照河南省内涝治理、污水处理提质增效、海绵城市建设等政策要求，通过系统谋划，坚持每个项目建设针对性解决一部分突出问题，抓紧抓牢项目建设这一牛鼻子进行补短板、强基础、保运行，力争在最短时间、最大限度地解决各类问题。逐步推进城市排水设施更新改造，逐区域解决城市内涝问题。3.“技防”主要强调技术的力量，是城市防汛工作的关键GIS 技术是基础。近些年，地理信息系统大量普及发展，部分西方发达国家已经开始在市政管理的方方面面大量应用地理信息系统技术。城市排水系统一般带有非常明显的空间分布特点，而地理信息系统专有的空间数据可视化与空间分析的功能，可以提供有效的技术支持，帮助城市排水系统实现信息化管理。可以说，城市排水管理大量应用地理信息系统已是一种必然。通过建设空间更加可视化、网络化、信息化的城市地下基础设施地理信息系统，达到对城市排水情况的有效监测与控制，通过供给大量系统且准确的数据，帮助城市防汛工作形成更科学的指挥决策。指挥平台是大脑。目前开封市投入运行的城市排水防涝应急指挥系统在 2022 年度历次降雨过程中发挥了重大作用，初步实现了城市防汛工作智慧化管理，大大节约了人力物力。通过平台系统可以实时查看泵站所有水泵的运行状态、沿河432023 年第 03 期城市建设闸板出水口的出水情况和河道水位情况、易涝区域积水面积和水位数据、涵洞水位，并及时触发预警预报，做好提醒工作。特别是开封市实施的数字仿真系统可实现主城区内积水淹没范围、水位、流速等精细化内涝信息预报，并自动形成城市内涝预警简报，提前掌握开封市防汛救灾工作重点。系统监测是趋势。开封市城市基础设施安全运行监测工作由城市管理局牵头实施。城市管理局充分利用智慧城市管理平台、热力、燃气、供水、防汛排涝、桥梁检测等方面安全监测管理的成果，以整合为主线，避免重复建设，最大限度减少财政资金投入，全力构建“一网统管、分类监测、预警报警、应急抢险”的城市市政公用基础设施安全运行监测体系。城市管理局共谋划 8 大类 11 个子项目。基于智慧城市管理平台、热力、燃气、供水、防汛排涝、桥梁检测等坚实的工作基础，开封市于 2022 年 7 月 1 日成功入选全国城市基础设施安全运行监测试点城市。（三）综合施治，顺畅排水以建立“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系为目标，对标对表国内先进地区和国家最新要求，聚焦历次强烈降雨过程中暴露的问题短板，加快推进城市排水防涝设施和应急管理能力建设，全面提升全市城市防汛排涝能力，确保雨季城市行泄通道通畅。实施汛后隐患排查和安全监测。对城区道路、涵洞、桥梁、窨井盖、电线杆等安全隐患专项排查治理，对市区道路进行地下空洞检测，对城区内桥梁进行检测，对全市主次道路、地下管网、桥梁加装一批前端监测设备，对供水、燃气、热力设施和管网开展风险评估，通过一系列举措全面提高城市基础设施安全运行建设水平，切实保障汛期城市运行安全。实施管网和泵站建设改造工程。严格按照国家标准新建、改造城市排水管渠，加快消除城市排水管网空白区，深入开展老城区雨污分流改造，新敷设排水管网全面实现雨污分流，易涝区域路面采取加密雨水口、增设线性排水沟渠等措施，统筹推进下游雨水干管和规划出水口建设，提升城市系统排水能力。根据城市内河水位控制要求优化泵站运行，避免汛期内河水位顶托影