老旧社区更新改造中责任规划...燕园街道畅春园社区改造为例_杨兴文.pdf

北京规划建设 57 RESEARCH 研究政策背景概述北京市责任规划师“责任规划师”是北京市街区更新模式中的重要纽带，是推动落实北京市基层治理中“培育多元治理主体、促进共建共治共享”理念的有益尝试。2017年9月，北京城市总体规划(2016年-2035年)指出要加强精细化管理，推动多元治理；制定政策法规，鼓励存量更新；强化以规划实施单元为平台的乡镇（街道）、区、市三级统筹机制；提出建立责任规划师制度，明确了责任规划师制度的建设方向。2018年12月，北京颁发了关于推进北京市核心区责任规划师工作的指导意见，提出“以建立责任规划师制度为抓手，完善专家咨询和公众参与长效机制，推进城市规划在街区层面的落地实施”。2019年2月，北京出台关于加强新时代街道工作的意见。5月，发布新版北京市城乡规划条例，提出要提升城市精细化管理水平，确立街区更新制度；要确定推行以街区为单元的城市更新模式，“建立区级统筹、街道主体、部门协作、专业力量支持、社会公众广泛参与”的街区更新实施机制。同月，北京市责任规划师制度实施办法(试行)出台，指出要建立责任规划师制度，提高规划设计水平，开展直接有效的公众参与、推动多元共治，随机拉开了在全市、街道和乡镇中全面推进责任规划师制度的序幕1。2020年，北京市责任规划师工作指南（试行）与北京市责任规划师工作考核办法（试行）两份文件分别于9月和11月出台，进一步明确了责任规划师的职能定位、工作内容与评价办法。责任规划师作为独立的第三方，由区政府（街乡镇）选聘，规划师、建筑设计师、相关社会组织等均可受聘，负责指导规划实施、推进公众参与，为责任范围内的规划建设和管理行动等提供专业指导和技术服务。市区政府及其规划部门需要对责任规划师工作提供指导、协助、资金支持与基础资料保障，区政府（规划分局）负责对责任规划师的工作进行监督评估。在实际运行中，区政府（规划分局）负责各区责任规划师制度的具体开展。在市级规定基础上，各区从本地实际情况出发，相互参照、相互竞争，形成了各具特色的责任规划师工作方案，并为街道、乡镇等选聘一一对应的责任规划师或团队。另外，同地区责任规划师的具体工作实践侧重点各异，形成了按需供给的多元化格局。截至2020年底，北京15个城区和经济技术开发区已经签约了301个责任规划师或团队2。海淀区责任规划师制度海淀区按照北京城市总体规划（2016年-2035年）要求，先行先试，于2018年在全市率先开展责任规划师的探索实践。在海淀的责任规划师制度建设中，人员组织架构是整个制度框架的设计核心。制度建立了一个全职街镇规划师、一个高校合伙人和N个专业服务团队的人员架构体系，为每个街镇配备一个“1+1+N”团队。具体而言，全职的街镇规划师是由区规划和自然资源主管部门联合街镇面向社会公开选聘，接受各自部门组织协调，在工作时段内全职在街镇政府办公地进行服务，每个街镇配备一名全职街镇规划师；高校合伙人则是与辖区内本硕博梯队完善，规划、建筑、景观等专业全面的高校，如清华大学、北京林业大学和北京交通大学等高校开展合作，由高校教师带领其团队开展工作，为每个街镇配备一个高校合伙人团队；N个专业服务团队是涵盖规划、建筑、景观、市政、社会学、法律、物业管理等多元方向的专业团队。由街镇根据需求自主选择聘用，以签订合同的形式开展合作。文献综述基层（社区）规划师制度可以说，北京市近年来推行的责任规划师制度，从世界范围来看是“基层（社区）规划师”制度在北京的具体实践。所谓“基层（社区）规划师”，是指长期深入以街道、乡镇或社区等为代表的城乡基层，为一定地域提供持续性、跟踪性规划服务的专业技术人员或团体，在不同国家或地区的称谓有所不同。20世纪60年代以来，随着民权运动的兴起，美国涌现了专门聚焦社区规划的“社区规划师”，他们主要负责编制社区规划，提供专业技术服务，组织社区公众参与活动以及推动规划实施等3。20世纪90年代，英国也愈发注重社区规划，出现了负责沟通政府与地方不同层级的合作，提供公众参与途径，解决社区需求的“社区规划师”4。进入20世纪末，社区规划师支持下的社区营造在日本、韩国、中国台湾等地区蓬勃发展5。对于中国大陆而言，长期以来，基层总是被阻隔在传统老旧社区更新改造中责任规划师的作用以北京大学燕园街道畅春园社区改造为例杨兴文 张晓东 58 北京规划建设研究 RESEARCH 城市规划运作体系之外。这种城市规划行动“脱离”基层建设、忽视社区规划与社区治理的做法，不仅在规划与基层间形成了鸿沟，还将规划搁置于“高高在上”的专业技术与精英决策的位置上。事实上，基层政府一直担负着城市建设事务并急需规划技术的服务与支撑。就街道办事处来说，不仅每年要负责大量政府专项建设资金的落地，承担公共空间更新、背街小巷治理和老旧小区改造等项目的落实工作，还要对接辖区内各社区居委会，协调解决居民对空间环境整治的不同诉求。由于缺少相关的规划意识和权限，诸多街道办事处在开展这类工作时，往往直接寻找施工队或小设计公司来推进项目，时常达不到城市空间提质和精细化的社会共治目标，甚至出现了一刀切的“开墙打洞”治理、单调划一的店面广告牌匾整治等现象。可见，广泛动员专业规划技术人员“下基层”以持续跟踪和服务基层规划建设，已经成为新时期规划变革的重要使命。基于如上背景，基层规划师制度便作为一股“新力量”引入了我国基层治理体系，通过空间专业者和社会专业者的融合方式，开展社区设计、城市营造。2010年以来，我国深圳、成都、上海、广州、北京等城市已经先后尝试构建社区规划师制度6。国内基层规划师制度的崛起，是城乡规划从过去由单一精英主体主导向“多元共治”转型的重要体现。其兴起不仅意味着规划不再是政府“自上而下”塑造城市空间的政策工具，转而成为社会共同治理的行动7，而且表明规划师已经逐步走出“向权力讲述真理”的传统技术精英窠臼8，更加注重规划过程中的“沟通”与“协调”，强调基层建设问题的跟踪应对和社会参与的发起。泰勒（Nigel Taylor）在总结西方城市规划理论时认为，达维多夫（Paul Davidoff）和赖纳（Thomas A.Reiner）在20世纪60年代分析了规划的价值和政治属性，指出规划师不应再作为技术专家代表公众意见进行实践，而“应在公众当中扮演各类市民团体的支持者，特别是要支持那些弱势群体或者少数民族”9，进而引发了对“倡导性规划”的讨论。1989年，福利斯特（John Forester）将当代德国社会哲学家哈贝马斯（Jrgen Habermas）的“沟通行动理论”引入规划领域10，认为规划应该动员公众广泛地参与和表达，通过他们与政府、规划师等相关人员的沟通对话进行决策。桑德洛克（Leonie Sanderock）也指出，要建立以基层民众和社区为基础的规划，规划师要发挥沟通性作用，帮助社区发现自己的声音，真正实现不同利益团体在共同命运基础上的协同工作11。多元共治下的城市建设党的十九大明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，为我们在新的历史条件下加强和创新社会治理提供了方向、方法、思路和遵循。所谓“共建共享共治”是治理格局中的多元主体通过结构性整合构成“共同体”，共同打造公共平台，共同治理公共事务、生产公共产品和提供公共服务，并根据共享原则建立利益分配机制，实现社会利益的最大化。“共建共治共享”从整体上看，都强调一个“共”字，体现了众多主体共同参与的一个特点。具体来看，“共建”，就是共同开展社会主义社会建设事业；“共治”就是社会建设的主体共同参与社会治理活动；“共享”就是所有社会建设的主体共同享有社会治理的成果。从逻辑上看，三者相辅相成，不可分割，互为补充。“共治共建共享”理念落实到城市建设中，便更多意指形成“多元共治”。具体而言，城市建设中的多元共治不同于传统的政府管理，它是由政府、社区、居民、物业公司、社会组织和设计师等不同类型主体，就城市和社会公共事务等进行广泛交流、磋商和思考决策，进而调整各方利益、达成行动共识的城市治理模式。实践中，这种多元共治转型主要表现在参与主体多元化、角色关系平等化、决策方式协商化、利益诉求协同化等方面。其内核是公共理性价值和民主意识的觉醒12。这一模式改变了以往以政府、市场为主的城市建设利益博弈关系，使得政治权力向公民社会回归，社区与居民不再只是被动地接受规划管理与城市建设的结果，而能充分参与、知悉和共同分担相关责任与义务，共同努力推动社区治理的善治。责任规划师工作机制与职能北京市责任规划师工作机制与职能北京市实行“两级政府(市、区县)、三级管理(市、区县、街道和乡镇)”的行政体系，责任规划师管理制度也对应确立了“市级统筹，区级推进，街乡落实”的分层工作系统。所谓“市级统筹，区级推进”，意指在市级层面，北京市规划和自然资源委员会成立“责任规划师工作专班”来统筹全市责任规划师制度的实施，北京城市规划学会成立“街区治理与责任规划师工作专业委员会”提供服务支撑；在区级层面，各区在区政府的领导下推进相关制度的具体实施，规划和自然资源委员会在各区的分局主导制定本区的责任规划师的工作方案，为各街乡遴选责任规划师，跟踪、服务和监督其工作开展情况。而“街乡落实”中的街乡则是责任规划师的工作和服务对象，与街乡实行一一配对，并接受街乡的工作管理。2020年，北京市正式实施北京市街道办事处条例。该条例规定街道要负责“组织居民和辖区单位参与街区更新，推动城市修补和生态修复，制定街区公共空间改造实施方案”，从而将街区更新等规划责权持续下沉，实现街道、社区在城市规划上的增权13。工作中，责任规划师离不开与基层政府(特别是作为区政府派出机构的街道)的积极沟通和有效共事，只有争取到基层政府的工作支持，并达成行动共识，责任规划师才能获得更多的信任与工作权限，为其他主体参与规划创造机会。具体工作层面，责任规划师首先需要不断深入基层开展调研，收集居民相关意见，对历史文化保护、老旧小区改造、背街小巷治理、公共空间优化等进行现状分析与问题研判，积极向街道反映提升诉求并协助街道确定其街区更新的 北京规划建设 59 RESEARCH 研究工作重点；其次，责任规划师作为连接政府与社区的纽带，既面向社会宣传规划理念，也面向政府承担着规划对接、项目审查、监督实施等职责；最后，责任规划师扮演着“社会活动家”的角色，需要在基层发动共商共治，为社区、居民、技术团队、社会组织、市场等各方意见的充分表达和相互协商创造机会。总而言之，为促进基层规划建设迈向多元共治，责任规划师通过对上衔接政府、对下服务基层街乡和引导社区自治等，发挥着“宣传、咨询和纽带”作用，扮演着规划问题研究者、规划设计审查者、街区更新指导者、部门合作协调者、公众参与组织者等多重角色。北京市海淀区责任规划师工作机制与职能如前所述，北京市各区结合自身特点，有针对性地在北京市责任规划师制度实施（试行）的基础上形成了适应各自特色的责任规划师制度细化，提出了多种形式的人员组织模式，其中海淀区所提出的特色制度即为“1+1+N”（1个全职街镇规划师+1个高校合伙人+N个专业团队）。“1”个全职街镇规划师全职街镇规划师是在规划维护类责任规划师基础上的扩充和延伸，兼具社区服务类责任规划师的特点，是全国首创的全职开展街镇服务的责任规划师。这一角色主要负责搭建平台，做好上传下达。工作重心主要是运用专业语境汇总并精准传达各方信息；运用设计思维全过程跟踪项目实施，梳理整合实际问题，探索可行的操作路径；运用成熟模式引导街镇完善工作方法，优化工作流程。全职街镇规划师需要对接政府系统内的不同委办局，协同街镇内相关科室工作，为街镇做好技术咨询、方案审查、评估反馈、规划维护等工作；还需要为社区居民解读政策规划，促进基层的公众参与工作，同时向街镇及时反馈公众诉求。“1”个高校合伙人高校合伙人的角色脱胎于社区服务类责任规划师，发挥学术专家优势，以设计总师类责任规划师的角度开展街镇规划相关工作的总体技术把关，并结合教学开展特色研究。这一制度的设立正是充分借助了本区内丰富的教育资源，通过与具有建筑、规划、景观专业，本硕博连续培养能力的在地高校合作，为每街镇配备由一