澜湄水合作的守正创新与包容性次地区秩序构建_翟崑.pdf

53澜湄水合作的守正创新与包容性次地区秩序构建澜湄水合作的守正创新与包容性次地区秩序构建 翟 崑 张 添*提 要经过多年发展，中国倡导、澜湄六国共同推进的澜湄合作机制渐趋成熟，成为次区域层次人类命运共同体构建的典范之一。在水资源合作领域，富有澜湄次区域特色的治理叙事与实践正在形成。澜湄水资源合作的治理叙事融汇古今中外和地区特色，统筹发展与安全，兼顾上下游国家利益，践行“共生、共治、共享”的真正多边主义；与之相应的治理实践则形成兼顾开发与治理、自主与开放并重的特点。澜湄水资源合作的守正创新有助于打破西方竞争性的叙事模式和偏狭的实践模式。面向澜湄合作“金色 5 年”，中国宜以水资源撬动多领域合作，加强应对澜湄水问题的战略定力和话语建设，构建包容性次地区秩序与高质量澜湄国家命运共同体。关 键 词澜湄合作、水资源合作、包容性次地区秩序作者简介翟崑，北京大学国际关系学院教授，北京大学区域与国别 研究院副院长、习近平外交思想研究中心特约研究员 张添，北京大学区域与国别研究院助理研究员、博士后中图分类号D814.1;TV213.4文献标识码A文章编号0452 8832（2023）1 期 0053-191澜沧江湄公河合作机制（简称澜湄合作）是新时代中国贯彻周边外*张添，通讯作者，Email:。54国际问题研究2023 年第 1 期交理念，推进“一带一路”与人类命运共同体建设的重要次区域合作，经过“成长 6 年”，正在迈入“金色 5 年”1。作为澜湄合作的一个优先领域，水资源合作重要而复杂，需要践行真正的多边主义，发挥协商共建地区秩序的外交智慧。2021 年 6 月，澜湄合作第六次外长会发布关于加强澜沧江湄公河国家可持续发展合作的联合声明，高度评价六国水利主管部门积极加强合作机制建设，稳步落实澜湄水资源合作五年行动计划（20182022）。同年 12 月，第二届澜湄水资源合作论坛就“携手应对挑战，促进共同繁荣”主题开展深入探讨，为落实澜湄合作第三次领导人会议共识迈出重要一步。2022 年 7 月 4 日，中国国务委员兼外长王毅在缅甸蒲甘出席澜湄合作第七次外长会，就加强水资源等领域合作，建设美丽澜湄家园提出倡议。会议决定将实施“澜湄兴水惠民计划”等惠湄举措，合力打造澜湄合作的“金色样板”。澜湄水资源合作的有效推进，源于澜湄合作中形成了一种不同于传统水资源合作的战略叙事2及其具体实践的模式，即治理叙事及其实践。战略叙事与相关战略实践相辅相成，共同服务于国家战略。随着世界进入认知域、多领域、全领域的博弈阶段，国家战略叙事能力日益成为大国博弈的新征途、新领地、新疆场。3澜湄水合作的叙事从次区域合作的治理角度出发，共建澜湄国家间包容性秩序，彰显周边外交的中国智慧。本文拟阐释澜湄水资源合作治理叙事及其实践的守正创新，系统梳理澜湄合作形成的知行合一实践路径，提出“金色 5 年”构建澜湄包容性地区秩序和更紧密的澜湄国家命运共同体的思路。1在 2021 年 6 月 8 日于重庆举办的澜沧江湄公河合作第六次外长会上，国务委员兼外长王毅表示，建议下阶段重点做好深化抗疫合作、共促疫后复苏、拓展水资源合作、推进地方务实合作、促进民心相亲、完善合作机制六方面工作，开启澜湄合作新的“金色 5 年”。参见开启澜湄合作新的“金色 5 年”澜沧江湄公河合作外长会在重庆举行，中国政府网，2021 年 6 月 9 日，http:/ van Noort and Thomas Colley,“How Do Strategic Narratives Shape Policy Adoption?Responses to Chinas Belt and Road Initiative,”Review of International Studies,Vol.47,No.1,pp.39-63.3战略叙事是指国际行为体采用不同的话语模式来界定政策、角色和身份。见梁晓波：战略叙事：大国博弈的新疆场，中国社会科学网，2022 年 6 月 15 日，http:/ 冷战结束后，全球多边主义的兴起一度为这些机制的实施提供了平台。但受地缘政治要素制约，21 世纪以来的传统水资源合作难以依托真正的多边主义，长期未能走出“承诺与义务不匹配”“责任与力量不匹配”的瓶颈期。2 澜湄合作机制建立后，举办澜湄水资源合作部长级会议和澜湄水资源合作论坛，深化澜湄水资源合作中心和湄委会秘书处的合作关系，建设水资源合作信息共享平台，传承了世界水合作的三大机制水外交、水援助和水论坛，为地区水合作注入新的活力。第二，统筹发展与安全。“开发矛盾叙事”是国际上比较流行的一种水合作叙事，强调水资源开发与污染的矛盾。早期工业化发展遗留的过度开发、环境污染，往往造成跨国危机，威胁各国发展，这就形成了水资源合作的安1“The Introduction of the World Water Council,”World Water Council,https:/www.worldwatercouncil.org/en/world-water-council.2“Water Cooperation,”October 24,2014,https:/www.un.org/waterforlifedecade/water_cooperation.shtml.56国际问题研究2023 年第 1 期全逻辑。“开发矛盾叙事”关注河流开发造成的水体污染与生态破坏，要求在开发过程中遵守生态与环保规则，如清洁水能源、人权、绿色资源管理等。基于此类战略叙事，西方国家经常抹黑和批评中国在澜湄水资源问题上“不负责任”。正如李克强总理提出，“水利工程既是安全工程，又是民生工程、发展工程；既利当下，又惠长远”，1 中方格外重视统筹发展与安全的水治理。同时，在推进澜湄水合作的过程中，澜湄各国也突破了“开发矛盾叙事”的安全逻辑窠臼，形成了发展与安全辨证统一的叙事逻辑。一方面，澜湄各国承认水资源治理中存在开发、冲突与责任问题，倡导“公平、公正地分享和管理水资源”，提出澜湄水合作治理是开发、利用到管理的全过程治理；另一方面，各国贯彻联合国水资源可持续发展理念，强调水资源合作的发展逻辑，“促进和平、合作及与跨境水资源管理相关的发展”。2具体而言，一是提出水合作的底层动力是治水惠民，统筹人的发展与安全。澜湄六国傍水而居，长期面临水难用、水难管等问题，民众用水首要动力是发展。澜湄水合作强调发展以共享水福祉，坚持澜湄六方合作共治，实施更多水利惠民项目。中方率先开通澜湄水资源合作信息共享平台网站，主动驱散“水人权”“水抗争政治”等安全议题可能给澜湄地区发展带来的不利影响。3 二是助力水资源合作“统筹发展与安全”的理念不断迭代更新。澜湄区域合作将生物循环绿色经济注入水资源合作，探讨打造创新走廊，建设研发中心网络；4 鼓励次区域国家结合自身国情，基于平等自愿与协商一致原则，推动澜湄流域经济发展带成为“创新发展带”。三是强调以共同发展促安全、以共同安全保发展的路径。在 2020 年澜湄合作第三次领导人会议1李克强重庆考察为何专门来到这个水库，中国政府网，2020 年 8 月 21 日，http:/ Ngo Thu and Uta Wehn,“Data Sharing in International Transboundary Contexts:The Vietnamese Perspective on Data Sharing in the Lower Mekong Basin,”Journal of Hydrology,Vol.536,2016,pp.351-364.4李克强在澜沧江湄公河合作第三次领导人会议上的讲话(全文)，新华网，2020 年 8 月 24 日，http:/ 澜湄合作注重顶层设计和战略规划，通过亚太和东亚地区合作机制，为成员国提供更多对话空间，为共同发展提供专项资金和公共产品。四是主动驱散“发展与安全可能产生冲突”的疑虑。部分域外国家在地理上远离澜湄流域，很难设身处地感受当地发展与合作的痛点与诉求，其散播的“开发水利带来安全风险”等不实言论和舆论，习惯性地将“水冲突调解”设置为优先议程，“水合作治理”议程则有所缺失。为凸显自身政治影响力，一些域外大国纵容、怂恿国际非政府组织反对当地水电站建设，再借所谓“第三方仲裁”形成高位叙事，使水资源合作成为外国政客和国际非政府组织实现自身政治诉求、炒作“水坝威胁论”的“名利场”。而澜湄合作的治理叙事重视完善水合作的治理议程，强调对水资源可持续利用、跨境水资源管理、跨境河流治理等问题的持续关注，激励流域各国积极拓展水资源合作，为统筹发展与安全铺平道路。第三，兼顾上游与下游国家利益。传统水合作的叙事，除关注开发与污染矛盾的“开发矛盾叙事”外，还存在“冲突叙事”和“责任叙事”。“冲突叙事”探讨水资源争夺与国家间冲突的关系，关注水资源合作过程中产生的冲突及解决方式，如在水资源开发利用、农业灌溉、航运建设、水体生态等方面是否需要分工协作、遇到冲突如何协商调解等。2“责任叙事”探讨上游国家的责任和义务，认为需要分割水资源合作中的权利与义务，作为解决问题的前提。两种叙事侧重点各不相同，但均暗含了“上下游冲突不可调和”的误解。部分域外大国主导的澜湄合作话语，将上游的中国和下游的湄公河国家间关系叙述为不对称依赖的“大国”与“小国”。这套话语经外媒评论加工后，形成两种叙事逻辑：一是指中国在澜湄合作中搞所谓“上游特权”，展示大国权威，利用不对等的贸易关系加强下游国家对华依赖，掌握1助力澜湄合作高质量发展，人民网，2020 年 12 月 3 日，http:/ Diplomacy:Making Water Cooperation Work,”The Hague Institute for Global Justice,April 2017,https:/www.planetarysecurityinitiative.org/sites/default/files/2017-04/PB_Water_Diplomacy_WG_4.pdf.58国际问题研究2023 年第 1 期政治话语权，甚至促成众星捧月式的“新朝贡体系”。1二是指中国基于上游建水电站可能威胁下游灌溉、水利、渔业和生态环境的推定，强调由域外国家引领湄公河合作，制衡中国权力。一些外媒还提出抛开作为上游的中国，搞各类域外加下游五国集团的多边合作机制。2这些叙事逻辑带来两大困境：一是分割了上下游国家的身份，人为制造了“我们”和“他者”，在合作中抛开关键利益攸关方，无法建立完整而有效的合作。二是催生了隔阂与对立，认为上游国家理所当然只存在“义务”，下游国家则享受更多“权利”，营造上下游国家间关系的紧张氛围。这些失实认知使“大坝原罪论”横行，不仅带来上下游相互关系的隔阂，还使沿线国家受舆论压力掣肘，不敢全心全意投入水电建设助力发展。之所以会产生这样的问题，是由于传统叙事过于强调国家间利益竞争与安全困境，仅仅关注下游国家的敏感性和脆弱性，3却没有认识到上下游国家是一个不可分割的整体。跨境河流是开放的，不存在清晰公共产权界定，上下游共处同一公共空间，跨境水合作囊括了公共资源的协商共治与自治。不同于军备竞赛或国际贸易，公共空间的问题不是人类面临高度竞争环境下的博弈，并非此消彼长的关系。4换言之，上游国家没有强烈动机利用下游国家脆弱性而采取截流、断水措施，因为这对双方都没有好处。为此，澜湄合作强调上下游国家命运相通、互利共荣、兴利除弊，1Truong-Minh Vu,“Between System Maker and Privileges Taker:The Role of China in the Greater Mekong Sub-region,”Revista Brasileira de Poltica Internacional,Vol.57,2014,pp.157-173;“China Wants to Put Itself Back at the Centre of the World,”