困境与破解：法经济学视角下...环境民事公益诉讼制度的完善_李巧玲.pdf

第 卷第期牡丹江大学学报 年月 文章编号：（）收稿日期：基金项目：中共天津市委党校研究阐释党的二十大精神专项课题“推进碳达峰碳中和立法的理论基础与实现路径”；年度天津市哲学社会科学规划课题“双碳目标下京津冀城市群协调发展的综合测度与政策优化研究”（项目编号：）作者简介：李巧玲（），女，天津人，中共天津市委党校生态文明教研部助理研究员，天津财经大学法律经济学专业博士研究生，研究方向：环境资源法律。困境与破解：法经济学视角下我国环境民事公益诉讼制度的完善李巧玲（中共天津市委党校，天津 ）摘 要：行政规制在解决环境污染问题上力有不逮，要纠正环境治理的“政府失灵”，必须依靠多元主体参与环境治理，而环境民事公益诉讼优化了环境治理的权力结构，契合了环境共治理念和治理现代化的要求。本文从法经济学视角切入，深入分析环境公益诉讼制度运行中存在的问题，寻求提出明确惩罚性赔偿金额计算方式、“成本收益比”原则衡量重大风险、完善执行程序制度供给等解决思路。关键词：环境治理；环境公益诉讼；法经济学中图分类号：文献标识码：（，）：，DOI:10.15907/ki.23-1450.2023.02.015 ，：；生态环境问题是社会问题、经济问题更是政治问题，十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局并明确写入党章，不仅彰显出生态文明建设在新时代党和国家事业发展中的重要地位，而且充分体现了党中央治理环境问题的坚定决心。环境民事公益诉讼制度是落实“最严格的生态环境保护制度”的具体体现，更是推进生态文明建设的有力武器，因此，破解环境民事公益诉讼实践中的障碍与困境，完善环境民事公益诉讼制度对美丽中国目标的实现有着重要而深远的意义。一、目前我国环境治理主要方式经济学认为，环境治理就是利用一定的机制将环境行为的外部成本内部化，引导理性人采取最优预防措施和最优生产水平。治理环境外部性有不同的解决方案，概括而言，“行政规制”和“环境司法”是两条基本路径。两条路径在客观功能上趋同，最终的目的都是维护生态环境公共利益以及对环境侵害的填补、矫正和惩罚，但在介入时间和主导因素上各不相同。环境行政机关的环境规制基本思路是事前许可事中监察事后处罚，事前许可主要是行政审批和行政许可，包括环境影响评价、排污许可、“三同时制度”等。事中监察主要是政府环境监管部门开展日常检查、专项检查和随机抽查等各类检查，通过对水、大气、固体废物等环境指标进行实时监控，使污染物排放符合浓度控制和总量控制的要求。事后处罚是环境违法行为后，环境监管机关对当事人施以警告、罚款、责令停产停业、限期治理、吊销营业执照、行政拘留等方式进行追责。总体而言，环境行政规制路径可以概括为“政府责任人”。司法介入的时间一般在环境污染发生之后，包括刑罚和侵权损害赔偿。刑罚是对严重污染环境行为达到环境污染罪的加害人施加的刑事制裁，当然由公权力启动。而对生态环境公共利益遭受侵害可以由环保组织作为私力代表或者由检察机关作为公权力代表提起环境公益诉讼。环境司法的规制路径可以概括为“法院责任人”。从生态环境监管的现状来看，自计划经济时代所延续的“大政府”的社会管理体制发挥重要作用，我国环境规制仍然具有非常强烈的“政府管制型”的特征。现阶段我国仍以环境行政处罚为主要手段对违法企业实施制裁，以 年为例，环境监管部门查处的环境行政处罚案件 万件，罚款金额 亿元，而同年全国受理的环境污染责任民事纠纷案件 件，环境污染罪案件数量 件。根据近年来生态环境部公布的数据测算，在罚款（包括按日连续处罚）、查封扣押、限产停产和移送拘留四种处罚方式中，行政罚款的使用率最高，其占比超过八成。“以罚代管”的情况长期存在，这是执法者在特定制度约束条件下为完成执法任务所做出的经济性选择。环境监管机关对企业的排污行为负有严格监管责任，但是一些地区经济发展方式转型与环境行政监管理念落后之间的矛盾仍然突出，污染大户往往也是当地利税大户，短期来看加强环境保护确实给地方经济发展带来一定压力，地方政府的“软执行”消减了中央监管政策的力度。环境监管对象多、环节多、链条长，囿于行政资源有限，监管不到位甚至缺位的情况非常严峻，体制上执法主体分散、执法事项不明确，人员上执法队伍人员配置不科学、基层执法能力薄弱，技术上装备不足、手段落后、信息化水平低等客观因素限制了监管水平，导致一些领域形成监管盲区。同时，我国环境执法惩罚力度 较 低，根 据 生 态 环 境 部 公 布 的 数 据，年环境监管部门查处的环境行政处罚案件 万件，罚款金额 亿元，个案平均处罚金额约为万元，远远低于污染治理设备的投资及运行费用，我国环境违法成本平均不及环境治理成本的，更不及环境危害代价的，“违法成本低、守法成本高”的怪象使“污染”成为企业的“理性”选择。生产者是信息优势方，其对生产过程、生产技术和污染状况等方面所掌握的信息比环境监管部门多，监管者需要投入巨大的成本来获得环境污染物来源和扩散的信息，当监管成本膨胀到一定程度时，监管机关可能放弃监督或无法做到最佳监督，生产者预期到污染行为被发现的几率很小，因而导致企业守法的机会主义盛行。在 年 年十一年间，生态环境部门对于生态环境监管的投入整体呈现出增长趋势，但是环保部门对所有生产者实施监管力有不逮。由于昂贵的执法成本，行政监管机关的最优执法面临着严重的威慑不足，无法诱导生产者的行为达到社会理想状态。环境治理“政府失灵”的困境揭示出单一的行政干预和行政监管力量无法有效实现环境治理的目标。二、我国环境民事公益诉讼制度实践中暴露出的问题环境司法具有递补性，当政府规制失灵时，司法应及时补强。环境民事公益诉讼体现了环境治理的多主体参与，优化环境治理权力结构，有效发挥对行政机关的制约和监督作用，有力打击侵害生态环境公共利益的行为。但是环境民事公益诉讼年的实践中也暴露出惩罚性赔偿标准尚待优化、预防性环境公益诉讼效果不佳、执行程序法律供给不足等突出问题，致使环境民事公益诉讼维护生态环境公共利益的目标无法完全实现。（一）惩罚性赔偿规则尚待优化沙维尔从经济学角度论证了惩罚性赔偿的合理性，举证不能、未起诉等原因造成的逃避诉讼，加害者在致害行为获得的效用没有被计算在社会福利之内以及鼓励加害人与受害人市场交易等因素的存在是适用惩罚性赔偿的理由。将该理论投射到环境公益诉讼领域，能够证成适用惩罚性赔偿的逻辑合理性。首先，在分工发达的现代社会，人类行为造成的损害不同于传统社会中“一对一”的单独侵害，社会化生产往往引发对不特定多数人以及对社会整体利益的侵害，环境污染同样也呈现出弥散性损害的特点，被告企业往往采取故意采用不正常运行治污设施、伪造监测数据的等非法技术手段违规排污，使污染物难以追踪，因此，污染者存在一定的逃避诉讼的概率，预期损害赔偿额预期损害额逃避诉讼的概率，因为逃避诉讼的概率小于，在惩罚性赔偿缺位的情况下，预期损害赔偿额低于预期损害额。为了恢复激励到适当水平，损害赔偿必须提高到大于损失额的水平即适用惩罚性赔偿。其次，环境污染不仅损害了人们的健康，还破坏了优美的环境给人们带来的愉悦感和舒适感，为了对环境污染行为予以打击，必须使赔偿额超过污染者从污染行为中获得的效用，推动权利配置实现帕累托改善。最后，在某些情况下，污染者在环境污染行为实施之前是有可能通过市场出价购买“排污权”的，此种购买行为对社会是有利的。为了鼓励潜在的污染者有足够的动力寻求与权利人谈判通过市场购买排污权，赔偿额必须大于市场交易额，实施惩罚性赔偿可以威吓污染者。惩罚性赔偿制度在某些领域将执法权配置给信息收集更便捷、发现成本更低的受害人，惩罚性赔偿不仅弥补受害人所遭受的损失，也是对不法行为人的惩罚和遏制，其实质是以私法机制执行由公法担当的惩罚与威慑功能的特殊惩罚制度。惩罚性赔偿适用于环境侵权私益诉讼没有争议，但对于其是否适用于公益诉讼，民法典颁布后学界仍有疑虑：民法典将惩罚性赔偿制度应用于环境侵权的目的是加强对弱势受害者的环境私人利益的赔偿，而非保护生态环境公共利益的公法目的，环境公益诉讼适用惩罚性赔偿偏离以修复责任为中心的救济方式。惩罚性赔偿在环境法领域的适用须遵循“直接性”的限制，而不能适用于环境公益诉讼救济不特定受害人或生态公益，从体系解释的角度看，民法典的惩罚性赔偿条款置于环境公益诉讼条款之前，表明惩罚性赔偿只适用于私益救济。年月最高人民法院出台 关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释 对于上述争议予以回应，明确环境公益诉讼适用惩罚性赔偿，并对惩罚性金的计算予以统一规范：以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数，综合考虑侵权人的恶意程度、侵权后果的严重程度、侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益或者侵权人所采取的修复措施及其效果等因素，判处不超过计算基数两倍的惩罚性赔偿金。综观我国惩罚性赔偿体系，虽然环境公益诉讼两倍的惩罚性系数看似不高，但是考虑到其计算基数“生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额”动辄百万、千万甚至上亿元，且惩罚性赔偿并没有设定上限和下限，实际上给法官带来很大的自由裁量空间。如果法官判决的惩罚性赔偿金额过高，超过污染企业的的承担能力甚至导致企业破产，将进一步加剧环境保护与经济发展之间的矛盾，责任威慑与行为改正之间并非呈线性关系，一旦达到损益平衡的拐点，威慑程度的增加将是徒劳无益的。关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释 并没有要求法官将侵权人的经济状况和可负担能力纳入确定惩罚性赔偿的考虑因素，不考虑侵权人经济状况的判决有可能导致威慑过度。环境公益诉讼案件的当事人一般都会先行受到行政和刑事处罚，法官自由裁量下的高额的赔偿金可能超过侵权人的承受能力，又过度限制潜在行为人的自由，降低社会整体效率，打破经济增长与生态环境利益之间的平衡。（二）预防性环境公益诉讼效果不佳传统司法理念遵循“无损害则无救济”的基本逻辑，在民事侵权制度上体现为“事后救济”的基本原则，将损害结果的发生作为启动司法救济的前提。但是生态环境问题具有不可逆性，人类对环境认知具有不确定性，环境风险对个人权利、社会稳定和国家安全各等方面造成威胁，事后救济无法对环境风险予以恰当的调整。为妥善应对环境风险，各国环境法均以预防环境风险为核心价值追求，我国现行环境保护法已明确“预防为主”原则，最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释 第一条为提起预防性环境公益诉讼提供了法律依据，允许明确损害结果出现之前，针对可能具有环境影响的损害行为提起环境民事公益诉讼。预防性环境司法的法经济学依据在于如果以损害为依据的制裁不足以控制损害，社会需要预防和以行为为依据的制裁。在健康和安全领域，可能发生损害的量相对于行为人的财产常常是巨大的，企业也许没有能力赔付该行为造成的损害，以损害为依据的制裁可能无法引导该企业采取改善措施。行为人风险预防的成本远低于损害救济的成本，环境风险预防是比生态环境修复更加经济、有效的方式。但是在司法实践中，预防性环境公益诉讼运作情况却不甚理想，七年来案件数量还保持在个位数。现有法律供给不足及司法程序不健全，导致预防性环境公益诉讼案件受理、取证和裁判陷入困境，最具代表性的“五小叶槭案”于 年受理，历经七年终于审结。造成案件久审难判的主要原因在于立法上“重大风险”内涵不明以致司法上法院认定不清。最高院的司法解释仅明确了环境风险案件的可诉条件，但在具体的定案依据、举证规则、责任承担方式、与环境行政执法的衔接方式等方面还缺乏具体法律规则的支撑。在自然之友诉中石油云南石化有限公司案中，法院以“该项目的环境影响评价报告已取得环保部的批复同意，此材料不能说明被告行为具有损害公共利益的重大风险”为由做出不予受理的裁定。法律的模糊性与风险的不确定性交织，在缺乏可操作性法律法规的指导下，法院难以着手，因此有可能简单粗暴的直接将环境行政机关的行政审批作为“重大风险”的标准即认为通过了环境影响评价就代表不存在重大风险，这意味着法院委婉的将“重大风险”的认定权转移到行政机关，丧失了