跨省流域横向生态补偿与城市...率——以浙皖新安江流域为例_景守武.pdf

城市瞭望文章编号 1002 2031(2023)01 0089 10DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 230113跨省流域横向生态补偿与城市水环境全要素生产率 以浙皖新安江流域为例景守武张捷摘要 以2011 年安徽省和浙江省签订的新安江流域横向生态补偿协议作为一次自然实验，利用20042018 年地级及以上城市面板数据，采用双重差分法评估跨省流域横向生态补偿政策的实施对水环境全要素生产率所产生的影响。研究发现:政策的实施实现了经济发展和环境改善的双赢，并且实施效果具有可持续性，政策实施更多地通过效率的改善而非技术进步来提升水环境全要素生产率。进一步通过改变被解释变量测算方法、变换对照组、剔除直辖市、反事实检验、缩尾截尾检验、增加省份固定效应和改变窗宽等方式进行稳健性检验，结果表明研究结论具有稳健性。关键词 跨省流域横向生态补偿;经济发展;水环境改善;水环境全要素生产率;双重差分法中图分类号 X321文献标识码 A作者简介 景守武(1988)，男，山西太原人，山西财经大学国际贸易学院副教授，主要研究方向为生态经济学、环境经济学;张捷(1953)，男，重庆市人，暨南大学经济学院资源环境与可持续发展研究所教授，博士研究生导师，主要研究方向为生态经济学、环境经济学。基金项目 山西省高等学校哲学社会科学研究项目(2021W074)“山西省流域横向生态补偿制度研究”。收稿日期 2022 10 03修回日期 2022 11 28一引言为了解决日益严峻的跨界水污染问题以及由此造成的上下游纠纷，中国开始逐步推广跨界流域横向生态补偿。横向生态补偿又称为环境服务付费(Payment for Environmental Services，PES)，是在明晰生态产品产权属性的基础上，通过双方自愿协商谈判达成交易协议的市场机制或公共政策，其目的是内部化生态环境保护的外部性，提高生态服务质量。2011 年的新安江流域跨省界横向生态补偿协议，是由中央政府牵头，安徽省和浙江省积极参与签订的中国第一个跨省界流域横向生态补偿项目，担负着中国跨省界流域横向生态补偿试点工作和探索中国生态文明建设实践的重任。那么安徽省和浙江省签订的新安江流域横向生态补偿协议是否有效地改善了安徽省和浙江省的经济发展和生态环境?这一问题值得进一步探究。自从新安江流域实施跨省界横向生态补偿政策以来，安徽省每年入境浙江省的水质均达标，新安江上游总体水质为优，下游千岛湖水质与上游水质保持了较为一致的变动，政策实施实现了水环境改善和保护的目标1。虽然减贫不是横向生态补偿的首要目的，或者按照文德尔(Wunder)的观点2，横向生态补偿的政策设计并不涉及扶贫方面。但是，环境治理不仅会影响污染物的排放和生态环境的改变，而且可能直接对经济活动产生影响，或者产生政策溢出效应，影响经济社会的发展3。我们还必须要面对这样一个重要现实:中国仍是最大的发展中国家，在保证经济发展的基础上实现环境改善是基98总第 330 期城市问题2023 年第 1 期城市瞭望本要求。新安江流域上下游地区经济发展不平衡，上游地区仍然有着强烈的经济发展需求，如果不考虑自身经济发展来实行横向生态补偿政策，这对上游地区来说是不现实的。党的十九大报告提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山”的理念，这为我们探索生态文明、建设美丽中国提供了基本方针。那么新安江流域跨省界横向生态补偿政策实施以来，除了水质环境的改善外，是否促进了地区经济发展，效果是否具有可持续性，以及由此产生的经验对于生态补偿理论和实践是否具有借鉴和指导作用?针对这些问题，从经济发展和生态保护两方面来评价新安江流域跨省界横向生态补偿政策的实施效果具有重要的现实意义。导致河流跨界污染日益严重的重要原因在于:河流上下游之间关于河流污染及其治理的相互扯皮，传统由上而下的水污染治理的效果并不显著。随着市场机制的逐步完善，将市场机制引入地方环境协同治理就成为治理河流污染顽疾的一次有益的尝试。流域横向生态补偿是区别于以往行政命令型生态环境治理的制度创新，是对传统环境治理方式的扬弃，是在资源环境所有权属国家所有基础上的一次中国式产权创新，依据断面水质来分离经济权和环境权，有效避免了激励和约束机制的缺失。自新安江流域实行横向生态补偿政策以来，实验组水环境全要素生产率显著提高，流域水环境质量得到改善，而且政策的深入实施进一步促进了地区经济发展，实现了经济发展和环境保护的双赢。在中国地区经济发展水平差距大，流域横向生态补偿为经济落后地区在实现经济发展的同时保护环境作出了有益探索。本文主要研究以下问题:一是从理论和实证方面分析跨省流域横向生态补偿对政策实施区域城市经济发展和环境保护的影响，也就是通过将经济发展和环境保护统一到一个框架来研究政策实施对城市水环境全要素生产率的影响;二是全要素生产率的提高既包括效率改善部分，也包括技术进步的部分，本文在第一部分研究的基础上，进一步分析跨省流域横向生态补偿对政策实施区域水环境全要素生产率的效率提升和技术进步的影响。本文从跨省流域横向生态补偿的角度来研究其对城市水环境全要素生产率的影响，可能的边际贡献有:一是在研究内容上，国内外学者研究 PES 对环境和经济发展的影响多数是分开研究的，鲜有将二者统一到一个框架来进行分析的，并且在研究经济发展的文献中，大多以农民收入为主要研究对象，但是在中国情境下，中国的流域横向生态补偿通常是跨省或者跨市进行实施的，省或者市政府作为地区居民的代理进行上下游地方之间的谈判，因此研究横向生态补偿对经济发展的影响，需要从中国角度进行研究，即以省份或者市为研究单元。本文从城市层面研究跨省流域横向生态补偿对城市经济发展和环境保护的影响，具有较强的创新性。二是在数据方法上，本文使用双重差分法可以较为有效地降低内生性问题，提升实证回归结果的可靠性和稳健性，并且城市层面的数据又可以避免省级层面数据加总的缺点，提高了结果的可靠性。三是跨省流域横向生态补偿是对生态文明建设的有益尝试和积极探索，因此对中国生态文明建设具有一定的理论和实践参考价值。二文献综述从发展中国家到发达国家，从拉丁美洲到亚洲，横向生态补偿都取得了长足发展。中国目前实行的流域跨省界生态补偿，其生态服务的买卖双方都是上下游地方政府(省一级政府)，越南大部分森林生态补偿也是基于政府行为，拉丁美洲的部分生态补偿项目也不是基于纯粹的私人产权，而是集体(Couumnity)产权，这可能区别于文德尔和恩格尔(Engel)基于科斯明确的私人产权所定义的生态服务付费概念，并且在实践中的横向生态补偿项目并不局限于文德尔的一种形式4 6。但是之所以都被称为横向生态补偿亦或生态服务付费，是由于其核心观点都是生态服务的提供者获得来自其提供生态服务的接受者的支付(现金或者非现金形式)7，并且在中国的实践还进一步完善了生态服务付费的原则，加入了上游地区如果未能提供合格的生态服务，则需要对下游地区进行赔偿的内容，这是对环境服务付费的概念内涵和实践内容的重要拓展。在发展中国家，生态脆弱地区往往存在高贫困率现象，当然中国也不例外，中国的 14 个集中连片特困区与重点生态功能区存在较大程度的重叠。因此，发展中国家的生态补偿项目开始逐步追求环境保护和减贫的双重目标。相关研究文献一般从生态环境改善和减贫两个角度分别研究了横向生态补偿政府的实施效果，但关于减贫和经济发展的研究结论仍莫衷一是。有研究认为，通过 PES 改变农户的行为态度，不仅可以提高生态服务水平，而且可以促进收入增加和农村地区发展8。塔科尼(Tacconi)09城市问题 2023 年第 1 期跨省流域横向生态补偿与城市水环境全要素生产率城市瞭望等采用比较个案方法，研究了所参与的 7 个环境服务付费项目，认为那些更加关注受偿者个人和所在社区制度、能力建设的项目更有助于受偿者增收，制度环境和交易设计是影响受偿居民收入的重要因素9。尼拉特卡(Nieratka)等在对墨西哥两个社区进行入户调查的基础上，通过案例分析指出墨西哥的 PES 项目不仅实现了环境保护，而且促进了社会资本的增加，提高了集体行动的可能性，也使收入分配具有更高的公平性，改善了收入状况10。霍夫曼(Vorlaufer)等通过分析两种不同类型的环境服务付费项目(固定支付比例 PES 和再分配支付 PES)指出，当收入水平更低的参与者面临较高的机会成本时，再分配环境服务付费在实现环境保护的基础上可以更有利于增加低收入群体的收入11。也有学者得出了生态补偿无法实现双赢的结论。丰塞卡(Fonseca)和德拉蒙德(Drummond)评价指出，哥斯达黎加 19972003 年实施的环境服务付费项目在早期并未实现森林砍伐率下降和减贫的双重效果12。洛卡特利(Locatelli)等认为，哥斯达黎加北部实行的环境服务付费项目对地区发展产生了负面影响，并且从短期来看降低了最贫穷参与者的收入水平，进而可能会导致环境服务付费项目中最贫穷者参与率的下降13。刘(Liu)和康托莱恩(Konto-leon)运用荟萃分析(Meta)方法分析了环境服务付费项目对受偿者生计的影响，认为大部分环境服务付费项目并没有对参与者的生计产生较大的正面影响，同时指出高参与率和高支付水平是环境服务付费项目对参与者生计产生较大影响的条件14。马汉蒂(Mahanty)等以 7 个 PES 项目为研究对象，得出环境服务付费项目对居民生计的改善只有很微弱的影响，并且由于支付小于居民的机会成本，最终可能会降低居民参与环境服务付费项目的积极性15。由于数据的缺乏，如上所述，大部分研究都是基于访谈或者问卷调查基础上的案例研究。随着实践的推进和数据可获得性的提高，运用连续数据进行计量研究的文献正日益增多，但是关于环境保护和减贫也并未得出一致的结论。可见，实施横向生态补偿政策实现双赢是有条件的 16，不仅需要购买者提供大于机会成本的支付金额，而且还需要发展中国家政府根据实施地区的具体情况和相关配套措施完善生态补偿政策。上述研究成果为本文进一步研究生态补偿对经济发展和环境保护的影响提供了有益的借鉴。然而，一方面既有研究多是基于调研数据的案例分析，其数据不仅存在较大的主观偏差，而且大部分研究只针对受偿对象的前后对比进行分析，这种方法并不能有效排除其他影响因素的干扰，致使检验结果可能存在误差;另一方面，考察经济发展和环境保护双赢效果的大部分研究也并未将二者统一于同一个研究框架下，而是分别作为被解释变量进行研究。国内对于横向生态补偿的研究大多为定性研究，较少使用计量模型进行实证分析，国外研究也多集中于案例研究，鲜有学者研究流域跨界横向生态补偿对水环境全要素生产率的影响。新安江流域跨省横向生态补偿项目为本文检验横向生态补偿对经济和环境的双重效果提供了一次自然实验。鉴于此，本文使用双重差分法，采用 20042018 年地级及以上城市面板数据，对流域横向生态补偿能否实现经济发展和环境保护的“双赢”进行检验。三政策背景和机制分析一方面，在中国渐进式改革开放的过程中，实现经济快速发展的一个重要经验就是“试点”，即先将某项政策在某一地区或某几个地区进行“试验”，如果取得良好效果，就在总结经验教训的基础上进行逐步推广，乃至全国实行，由此逐步开启了中国经济40 多年快速发展的历程。类似于经济领域的改革，中国在环境治理方面也是逐步引入市场机制，如排污权交易、碳排放交易、水权交易等。通过环境政策的试点实验来探索弥补环境治理过程中的制度弊端，并结合中国传统治理方式的优势，不仅可以摆脱传统行政思维方式的桎梏，而且可以促进环境治理创新，是生态文明建设中的新举措。关于水污染防治的相关法律法规始见于中华人民共和国环境保护法，此后在 1984 年中国第一次颁布了中华人民共和国水污染防治法。水污染是中国环境问题中的一大顽疾，面对日益严重的水污染和跨界水污染问题，中国分别于 2008 年和2017 年修订了中华人民共和国水污染防治法，2015 年颁布了 水污染防治行动计划(又称“水十条”)，对水污染问题进行治理。各地也相继出台了相应的水污染防治法律法规和治理措施。但地区