“藏粮于地”战略的演进、逻辑与展望_王越.pdf

一、引言万物土中生，耕地是国家粮食安全的自然基础，但我国耕地保护状况不容乐观。第三次全国国土调查数据显示，截止2019年末，全国耕地面积为19.18亿亩，较十年前减少1.13亿亩，人均耕地面积为1.33亩，仅约世界平均水平的三分之一。据 国家人口发展规划（2016-2030年）显示，2030年我国人口总量将达到14.5亿的峰值，城镇化率也将达到70%，持续的人口增加将进一步加大粮食供给保障压力。在农业科技支撑、要素投入保障，尤其是耕地保护体系的支撑作用下，2004年以来我国粮食生产实现连年丰收。但与此同时，耕地资源开发潜力回旋余地近无，如何有效保障耕地红线和粮食生命线是实现农业强国、迈向中国式现代化新征程中的一大挑战。我国历来重视耕地保护，形成了最严格的耕地保护制度。2005年，温家宝在中央农村工作会议上首次提出“藏粮于地”的概念，但由于粮食产需缺口一直难以弥合，为刺激粮食生产、稳定粮食供给，“藏粮于库”在一段时期内是保障国家粮食安全的主要举措，直到2015年“藏粮于地”才上升为国家战略。中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 中指出，要坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。2020年，党的十九届五中全会上再次明确指出，要深入实施“两藏”战略，立足国内，确保产能，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“藏粮于地”战略实质是通过提升耕地综合生产能力，保障粮食安全、稳定、可持续供给，以在面对社会、自然突发事件时，能够通过挖掘耕地生产潜力来满足粮食需求目标。相对于传统的“藏粮于库”方式，藏粮于地是对粮食供给的无形储备，有效降低了粮食储备的财政支出和自然损耗，是粮食安全保障的“藏粮于地”战略的演进、逻辑与展望*王越1，朱方林1，钟钰2（1.江苏省农业科学院农业经济与发展研究所，南京210014；2.中国农业科学院农业经济与发展研究所，北京100081）*项目来源：国家社会科学基金重大项目（21ZDA056），中国农业科学院科技创新工程项目（10-IAED-01-2023）。作者简介：王越，女，博士，助理研究员，研究方向：农业经济与农村发展。通讯作者：钟钰，男，博士，研究员，博士生导师，研究方向：粮食安全、农产品贸易。摘要：耕地是国家粮食安全的基础，“藏粮于地”战略是完善粮食安全保障体系的重要举措。我国耕地保护利用总体上经历了数量保障为主、数量质量双提升到数量质量生态“三位一体”的三个阶段。从“藏粮于地”战略的内在逻辑看，其蕴含着马克思的土地思想和西方经济学要素理论在中国的实践，提高土地产出效率成为实现粮食生产帕累托最优的有效途径。当前，耕地资源总量不足、后备资源趋紧、可持续发展能力受限、“非粮化”现象频发、粮地资源匹配度差等现实挑战依旧严峻。立足新发展阶段，深入实施“藏粮于地”战略，应强化耕地用途管制，大力提升耕地质量，优化粮地资源匹配，压实粮食安全党政同责。关键词：粮食安全；藏粮于地战略；政策演进；内在逻辑中图分类号：F326.11；F323.21文献标志码：A文章编号：1674-9189（2023）01-0033-12Agricultural Economics and Management2023年第1期 总第77期33更高级范式（张立承等，2020）。然而在实践操作层面，依然存在对“藏粮于地”战略认识不全面，对耕地和土壤质量保育的重要性以及科技创新需求认识不足的问题。因此，基于“藏粮于地”战略梳理我国耕地保护利用政策演变，厘清藏粮战略的理论逻辑、历史逻辑与现实逻辑，剖析战略实施的现实掣肘，把握未来耕地政策改革的走向，具有重要的现实意义。二、“藏粮于地”战略的政策演进从上世纪80年代开始，根据国内人地关系的动态调整以及粮食安全形势的变化，我国开始着手推进耕地保护，耕地保护政策也随之优化，从不同阶段耕地保护政策目标和路径，可以看出我国“藏粮于地”战略的演进历程。总体而言，我国耕地保护利用政策经历了从保障耕地数量为主、到数量质量并重再到数量质量生态“三位一体”的三个阶段，并形成包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度等内容在内的最严格耕地保护制度体系。（一）19982003年：耕地数量保障为主工业化和城镇化进程的快速发展令建设用地需求激增，农用地成为补充建设用地重要来源。19982003年间，全国新增建设用地面积的55.53%来源于耕地（蒋省三等，2007）。同时，粮食产量不断下降，从51 230万吨跌至43 070万吨，其中，2000年粮食产量同比下降10.0%，下降幅度最大。由此，国家逐渐意识到耕地保护对于保障粮食安全的重要性，形成了以确保耕地数量为主的耕地保护政策体系，并不断从土地用途管制、基本农田保护、耕地补偿等方面进行政策探索与深化。1998年，国土资源部正式成立，随后启动多项耕地保护制度，我国耕地保护政策制度体系初步形成，主要体现在以下三个方面：一是建立土地用途管制制度。1998年新修订的 土地管理法 中明确了耕地的用途管制，严格控制耕地向建设用地转化，对耕地实施特殊保护。二是建立基本农田制度。1999年修订版的 基本农田保护条例 首次明确实行基本农田制度，规定行政区域内，基本农田在耕地总面积中的占比至少达到80%以上。同年，国土资源部发布 关于认真贯彻执行 基本农田保护条例进一步做好基本农田保护工作的通知，强调加强基本农田保护，建立基本农田保护区，占用基本农田严格审批，建立基本农田质量保护制度。三是建立耕地占补平衡制度。该制度的核心是确保耕地数量动态总量平衡。1993年，中央11号文件 关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施 中首次明确提出耕地占补平衡。1998年修订的 土地管理法 中提出了实施耕地占补平衡制度。1999年国土资源部发布 关于切实做好耕地占补平衡工作的通知，规定建设用地需“占一补一”，从责任、措施、管理和监测对 土地管理法 中的耕地补偿进一步明确。2001年国土资源部继续发文 关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知，提出要按照“占一补一”原则，将控制占用和耕地补充“两手抓”。2003年国务院先后出台 关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知 关于暂停审批各类开发区的紧急通知，对“开发区热”造成的土地资源低效利用和侵占优质耕地行为进行追责。该阶段，我国耕地保护政策体系基本形成，多层级耕地利用保护政策、法规的出台在一定程度上遏制了耕地数量急剧下降的趋势，但由于这一时期开展的退耕还林、还草等生态退耕项目，实际有效耕种面积并未增加。（二）20042011年：耕地数量保障+质量提升双重保护随着经济持续发展和城镇化的推进，非农建设用地需求激增，占补平衡政策在地方操作中走样，耕地“占优补劣”现象屡禁不止。鉴于此，这一时期的耕地保护政策在强调耕地数量的同时更注重对耕地质量的保护，主要体现在以下三方面：一是划定耕地红线。2006年，“十一五”规划中首次提出18亿亩耕地红线，并明确18亿亩耕地是具有法律约束的指标，是不可逾越的红线，到2010年和2020年，全国耕地数量分别保持在18.18亿亩、18.05亿亩。二是实施严格的耕地保护利用制度。党的十六王越等：“藏粮于地”战略的演进、逻辑与展望34Agricultural Economics and Management2023年第1期 总第77期届三中全会提出我国要实行最严格的耕地保护制度，2004年国务院 关于深化改革严格土地管理的决定 中再次明确该制度，严防耕地乱占滥用。2005年国土资源部发布 关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知，强调耕地需按照质量划分等级，明确提出对补充耕地质量的实质性约束和限制，不仅要“占一补一”，更要确保“占优补优”。2008年 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 中将基本农田进一步上升为永久基本农田，并首次明确设定永久基本农田保护区，强调“先补后占”的耕地数量不减少、质量有提高。根据 中国农业绿色发展报告2020 数据显示，截至2019年底，全国耕地质量平均等级为4.76等，较2014年提升0.35个等级。耕地质量的提高与高标准农田建设关系密切，2022年我国累计建成10亿亩高标准农田，评估数据显示，高标准农田项目区的建成可使耕地质量提升1到2个等级，进而带来10%到20%的粮食增产。三是大力推广耕地质量保护措施。2004年，中央一号文件首次从国家层面提出要不断提高耕地质量，加强耕地生产能力建设。此后，20052008年的中央一号文件中均提及要加强耕地质量保护，具体措施包括：建设高标准农田、加快农田水利设施建设、开展保护性耕作，推广有机肥综合利用、防止土壤污染、改造中低产田等。2009年国土资源部发布 中国耕地质量等级调查与评定，为全国耕地质量保护提供了技术参考依据。此外，国家也从组织保障和经济措施两个方面为耕地保护保驾护航。2005年国务院出台 省级政府耕地保护责任目标考核办法，压实地方政府耕地保护的主体责任，实行耕地保护省长负责制。2006年国土资源部发布 关于建立国家土地督察制度有关问题的通知，对各级地方政府审批及利用耕地纳入督察，明确建立国家土地督察制度。在经济措施方面，2006年，中央一号文件提出要提高耕地占用税税率，新增税收主要用于农田水利建设。2007年 耕地占用税暂行条例 的实施对耕地占用税的征税范围、计税标准、税额等方面进行了详细规定。该阶段，各方主体对耕地保护的认知程度得以深化，耕地保护利用政策体系逐步建立并完善，并加强了与税收政策之间的互动性。耕地保护责任制更细化，经济手段运用更灵活。耕地数量和质量管理能力的提高显著提升了粮食综合生产能力，粮食生产实现持续增长。但相比于数量管控和质量管理，生态管控思想在这一时期的政策体系中还尚未体现。（三）2012年至今：数量、质量和生态的“三位一体”保护得益于耕地保护制度体系的建设和完善，我国耕地数量相较前一阶段有所增加，粮食安全得以保障。但农业发展数量与质量、总量与结构、生产与环境间的矛盾日益突出，资源环境约束趋紧。2014年环保部和国土资源部联合发布的 全国土壤污染状况调查公报 显示，耕地土壤环境质量堪忧，全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和 1.1%，耕地土壤点位超标率在农业土地利用类型（包含耕地、林地、草地）中最高，达到19.4%。这一时期，耕地保护政策体系更强调数量质量生态“三位一体”保护策略，主要通过建立表119982003年重要土地政策梳理时间1998199919992001重要政策土地管理法（修订）基本农田保护条例（修订）关于切实做好耕地占补平衡工作的通知关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知政策内容要点以单独的章节规定了耕地占用补偿制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度等内容，明确了土地管理方式。强调对基本农田实行特殊保护。提出“占一补一”“先补后占”等耕地占用补偿的重要原则。将土地用途管制制度和耕地补偿制度“两手抓”，进一步明确补充耕地方案。35以数量为基础、产能为核心的占补新机制，严防耕地“非农化”“非粮化”，实施耕地轮作休耕等手段实现。党的十八大报告突出了生态文明建设的战略定位，助推耕地保护政策体系迈入新的阶段。2012年，国土资源部发布关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知，初步提出了数量管控、质量管理和生态管护的新内涵，标志着我国耕地保护进入“三位一体”的新阶段。2015年，中央一号文件首次明确提出“实施耕地质量保护与提升行动”。同年，农业部 关于进一步调整优化农业结构的指导意见 中首次明确提出“藏粮于地”战略，着眼于稳定耕地面积和提高地力，将粮食产能落实到田头地块。2016年国土资源部和农业部联合发布 关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知，提出对划定的永久基本农田实施特殊保护，在永久基本农田保护区开展高标准农田建设和土地整治，提高永久基本农田质量等级。2016年中央“一号文件”强调，在实施好耕地质量保护与提升行动的同时，要实现耕地数量质量生