“三孩”政策议程逻辑及实施...于多源流理论及其修正的视角_白云.pdf

第二十二卷第一期 .“三 孩”政 策 议 程 逻 辑 及 实 施 路 径 展 望 基 于 多 源 流 理 论 及 其 修 正 的 视 角白云（上 海 师 范 大 学哲 学 与 法 政 学 院，上 海）摘要：基 于 多 源 流 理 论 及 其 修 正 的 视 角，对“三 孩”政 策 议 程 进 行 分 析，发 现 其 中 问 题 源 流 的 踪 迹是“二 孩”政 策 效 应 减 弱，人 口 结 构 历 史 性 变 化，人 口 趋 势 预 测 凸 显 风 险 等；政 策 源 流 则 包 括 人 大 代 表 的议 案 和 政 策 专 家 的 政 策 建 议 等 为 政 府 决 策 提 供 参 考；政 治 源 流 中 政 府 的 执 政 理 念、人 民 的 情 绪 和 意 向 等酝 酿 了 政 策 出 台 的 环 境。政 策 之 窗 的 打 开 和 三 条 源 流 的 汇 聚，成 为“三 孩”政 策 出 台 背 后 的 动 因。“三孩”政 策 的 三 条 源 流 之 间 并 非 相 互 独 立，关 键 事 件 第 七 次 人 口 普 查 是 推 动 政 策 出 台 的 主 要 力 量。为 助 力“三 孩”政 策 顺 利 实 施，政 府 应 全 面 完 善 相 关 配 套 设 施，社 会 应 营 造 积 极 的 政 策 实 施 环 境，媒 体 要 传 播 政策 利 好 价 值 观，家 庭 要 主 动 建 设 友 爱 和 睦 之 家。关 键 词：“三 孩”政 策；多 源 流 理 论；政 策 议 程中 图 分 类 号：文 献 标 志 码：文 章 编 号：（）“”：（，）：“”（），“”，；，；，-“”“”，-，“”-，-收 稿 日 期：作 者 简 介：白 云，女，上 海 师 范 大 学 哲 学 与 法 政 学 院 硕 士 研 究 生。三孩政策议程逻辑及实施路径展望白云 基于多源流理论及其修正的视角 ：“”；年月日 召 开 的 中 共 中 央 政 治局 会 议，审 议 关 于 优 化 生 育 政 策 促 进 人 口长 期 均 衡 发 展 的 决 定 并 提 出，实 施 一 对 夫妻 可 以 生 育 三 个 子 女 政 策 及 配 套 支 持 措施。“三 孩”政 策 的 目 的 很 明 确，即 应 对 人口 结 构 改 变 带 来 的 一 系 列 社 会 问 题，前 瞻 性地 为 将 来 赢 得 经 济 发 展 优 势 做 好 政 策 保 障。自“三 孩”政 策 出 台 以 来，研 究 多 关 注“三孩”政 策 的 内 涵、“三 孩”政 策 的 配 套 措 施 以及“三 孩”政 策 影 响 到 的 诸 如 养 老、生 育 意愿、公 共 投 入 等 方 面 的 状 况，很 少 有 从 政策 议 程 的 角 度 对“三 孩”政 策 的 议 程 设 置 进行 的 研 究。本 文 运 用 多 源 流 理 论 及 其 修 正解 析“三 孩”政 策 议 程，尝 试 从 问 题 源 流、政策 源 流 和 政 治 源 流 三 方 面 解 释“三 孩”政 策出 台 的 原 因，揭 示 这 一 政 策 涉 及 的 所 有 因 素的 互 动 过 程，并 最 终 辅 以 实 施 建 议，以 助 力“三 孩”政 策 更 好 落 地。一、多 源 流 理 论 架 构 及 其 修 正 在 我 国的 适 应 性多 源 流 理 论 建 立 在 对“垃 圾 桶 决 策 模 式”的 修 正 之 上，试 图 回 答 政 策 过 程 中 选 择 与 被选 择 的 优 先 性 的 内 在 原 因 问 题，其 中 对 能 够进 入 政 策 议 程 的 问 题、起 关 键 作 用 的 人 物、政策 在 政 治 系 统 中 的 运 作、重 大 事 件 触 发 机 制等 四 个 方 面 的 融 合 发 酵 的 解 释 尤 为 重 要。多源 流 理 论 的 三 条 支 流 中，问 题 源 流 专 注 于 解释 能 够 得 到 政 府 官 员 注 意 的 社 会 问 题 类 型；政 策 源 流 主 要 是 描 述 政 策 专 家 的 贡 献，即 提出 政 策 建 议、讨 论 分 析、政 策 再 次 设 计 和 完 善以 至 最 终 被 接 受 的 整 个 过 程，这 一 过 程 是 政策 出 台 的 孕 育 场，所 以 被 形 象 地 称 作 政 策 原汤；而 政 治 源 流 则 是 一 系 列 的 对 政 策 结 果 有重 大 影 响 的 因 素，如 公 民 的 情 绪、利 益 集 团 的分 布、执 政 党 的 更 替 等。当 然，理 论 提 出者 认 为 这 三 条 支 流 各 行 其 是，在 各 自 的 区 域内 流 动，只 是 会 在 某 一 个 特 殊 时 刻，在 其 他 因素 的 促 进 之 下 汇 聚 在 一 起，共 同 涌 入 政 策 的大 海，能 让 这 三 条 支 流 改 变 流 向 的 是 政 策 企业 家。另 外，某 一 个 关 键 的 时 间 点 也 很 重 要，只 有 在 特 殊 的 时 间 和 背 景 之 下 才 能 让 三 条 源流 汇 合，这 一 个 特 殊 时 间 点 就 是“政 策 之 窗”，由 问 题、政 策、政 治 源 流 汇 聚 之 后 打 开。多 源流 理 论 具 备 的 强 大 说 明 能 力 为 后 来 研 究 政 策议 程 的 学 者 提 供 了 一 个 理 想 的 视 角。由 于 多 源 流 理 论 所 依 仗 的 文 化、经 济 状况、社 会 制 度、国 情 民 意 等 与 我 国 实 际 情 况 存在 很 大 的 不 同，国 内 学 者 对 多 源 流 理 论 进 行了 修 正，认 为 三 条 源 流 并 非 孤 立 存 在，而 是相 互 关 联，源 流 间 的 界 限 具 有 模 糊 性，并 且政 策 变 迁 的 动 力 来 自 政 治 流 而 非 政 策 企 业家。多 源 流 理 论 作 为 政 策 议 程 的 解 释 工具，不 断 被 学 者 用 来 研 究 我 国 各 种 政 策 议 程。例 如，包 海 芹 等 对“双 一 流”建 设 方 案 出 台 的研 究；陈 正 江 等 对“双 高 计 划”政 策 过 程 的研 究；白 锐 等 对 中 华 人 民 共 和 国 疫 苗 管 理法 的 政 策 议 程 分 析。作 为 我 国 人 口 政 策的 重 大 战 略 变 化，“三 孩”政 策 是 如 何 被 推 动形 成 的？有 哪 些 数 据 警 示 我 国 人 口 变 化 可 能会 带 来 危 机？社 会 舆 论、媒 体、专 家、政 府 等因 素 在“三 孩”政 策 过 程 中 发 挥 什 么 样 的 作用？这 些 问 题 的 解 答，能 够 帮 助 我 们 进 一 步理 解“三 孩”政 策 出 台 的 深 层 逻 辑，从 而 有 助于 配 套 政 策 的 实 施。作 为 适 应 中 国 人 口 变 化的 具 有 中 国 特 色 的“三 孩”政 策，多 源 流 理 论及 其 修 正 同 样 为 回 答 相 关 的 问 题 提 供 了 一 个合 适 的 分 析 框 架。二、“三 孩”政 策 议 程 的 多 源 流 理 论 分 析（一）“三 孩”政 策 议 程 问 题 源 流 的 踪 迹问 题 源 流 所 对 应 的 是 处 于 社 会 环 境 中 的问 题，四 处 漂 浮 和 不 稳 定 是 这 些 问 题 的 特 征，所 以 才 使 得 政 策 制 定 者 难 以 捕 捉。这 样 一来，反 而 可 以 突 出 能 够 进 入 政 策 议 程 的 社 会问 题 本 身 所 具 有 的 特 殊 性 和 影 响 力。从 发 现问 题 到 确 定 解 决 办 法，政 策 制 定 者 依 靠 的 是对 数 据 信 息 的 收 集、指 标 的 分 析 和 影 响 力 的衡 量。显 性 的 证 据 包 括 重 大 的 社 会 事 件、群起 而 发 的 民 声、统 计 调 研 的 数 据 等，在“三 孩”政 策 制 定 的 过 程 中，问 题 源 流 则 主 要 包 括“二孩”政 策 效 应 减 弱、人 口 结 构 历 史 性 变 化、人口 趋 势 预 测 显 现 风 险，即 暗 含 了 我 国 人 口 形势 的 过 去、现 在 及 未 来。第二十二卷第一期 .“二 孩”政 策 效 应 减 弱 甚 至 消 失年 底 施 行“单 独 二 孩”政 策，到年 放 开“全 面 二 孩”，我 国 出 生 人 口 数 统 计 显示，年 万，年 万，年 万，上 涨 幅 度 低 于 预 期。生 育 政 策 的 调整 一 方 面 预 示 着 政 策 效 应 不 够 明 显，另 一 方面 也 表 明 低 生 育 趋 势 的 内 在 性 悄 然 形 成。年 我 国 的 出 生 人 口 为 万 人，到年 我 国 出 生 人 口 已 经 降 至 万 人，之 后 一年 更 是 跌 至 万 人。“二 孩”政 策 的 效 应持 续 时 间 短，生 育 率 已 经 逐 渐 走 低，“二 孩”政策 能 够 发 挥 的 作 用 已 全 然 释 放。造 成 此 种 局面 的 因 素 很 多，其 中 很 重 要 的 一 个 是 生 育 观念 的 转 变。晚 婚 晚 育、少 生 优 生 在 人 们 的 思想 中 扎 根 并 逐 渐 成 为 行 动 自 觉，这 既 是 计 划生 育 的 一 大 成 就，也 是 现 实 状 况 所 致。如 此一 来，“二 孩”政 策 效 应 的 减 弱 甚 至 消 失 折 射出 来 的 生 育 意 愿 骤 减，凸 显 生 育 政 策 调 整 的紧 迫 性。我 国 需 要 更 进 一 步 研 究 制 定 提 高 生育 率 的 人 口 政 策，延 续 和 加 强“二 孩”政 策 出台 初 期 的 正 向 效 应。人 口 结 构 历 史 性 变 革第 七 次 人 口 普 查 数 据 显 示，年，我 国岁 及 以 上 人 口 占 总 人 口 数 的，并 且较年 上 升 了。值 得 注 意 的 是，至岁 人 口 相 较 于年 下 降 了，我国 老 龄 化 进 程 加 速 发 展。与 此 同 时，我 国 男性 人 口 数 在 总 人 口 数 中 所 占 比 例 超 过 一 半，女 性 人 口 数 则 不 及 一 半。性 别 比 例 失 调 影响 结 婚 人 数 的 比 例，进 而 导 致 生 育 率 同 步 变化；老 年 人 口 的 增 多 会 加 大 养 老 负 担，紧 接 着会 改 变 人 们 的 生 育 数 量。人 口 结 构 的 不 均 衡会 在 这 样 的 循 环 往 复 中 不 断 被 强 化，最 后 甚至 会 产 生 断 裂。人 口 趋 势 预 测 显 现 风 险回 顾 过 去 十 多 年，预 示 着 我 国 人 口 发 展变 化 的 现 象 屡 见 不 鲜，如 家 庭 人 数 下 降、离 婚率 上 升 等。年 我 国 育 龄 妇 女 总 和 生 育 率为，已 经 处 于 较 低 生 育 水 平。另 外，有学 者 指 出 某 些 省 市 已 经 出 现 了 不 可 遏 制 的 人口 负 增 长 趋 势。“十 四 五”时 期 老 龄 化 可能 还 会 进 一 步 加 速，人 口 警 报 拉 响。若 是 不采 取 任 何 措 施，我 国 未 来 将 面 临 性 别 比 例 失调、生 育 意 愿 下 降 等 现 实 状 况 带 来 的 劳 动 力供 给 紧 张、经 济 发 展 乏 力、国 防 实 力 骤 降、社会 矛 盾 激 化 等 挑 战 和 威 胁；国 家 人 力 资 本 优势 减 弱 甚 至 消 失，与 人 口 问 题 相 关 联 的 潜 在风 险 会 越 来 越 多，也 越 来 越 难 应 对。（二）“三 孩”政 策 议 程 的 政 策 源 流其 实，对 我 国 人 口 老 龄 化 及 低 生 育 率 的 担忧 早 就 存 在 了，还 有 的 学