“四治”共生：教育治理现代化的实现径路_杨季钢.pdf

教育管理2023 年第 1 期（总第 313 期）FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION中共十八届三中全会提出“治理能力现代化”一词，为各领域创新性地多元发展确立了理论立场。教育治理现代化作为国家治理现代化的根基之一，掀起了一场拓宽思维边界的理念革新。教育部在全国教育工作会议上指出“加快推进教育治理体系和治理能力现代化”1，要求形成政府宏观管理、高校自主办学、社会广泛参与、职能边界清晰、多元主体“共治”的格局。事实上，教育治理现代化是破旧立新的动态过程，它是国家为了提升整体治理水平和激发教育治理活力，评估当下社会发展和教育革新存在的矛盾和风险，有目标、有意图、有步骤构建的话语体系，由此形成了“治理改革”结构框架。那么，基于教育治理现代化视野，治理与改革之间有什么内在关联？目前我国高校推进教育治理现代化，面临着哪些问题？实现教育治理现代化的逻辑理路是什么？厘清这些问题是解决高等教育良性发展的理论依据和价值判断。一、治理与改革的内生关联教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是根据我国教育发展历程系统性建构*本文系教育部哲学社会科学研究专项（党的二十大精神研究）资助项目和重庆市 2022 年社科规划社会组织项目“中西部高校教育评价改革测评效果转化为治理现代化效能的路径研究”（编号：2022SZ25）和中央高校基本科研重点项目“教育评价改革理论研究与实践探索”（编号：SWU2109218）的阶段性研究成果。“四治”共生：教育治理现代化的实现径路*杨季钢葛信勇摘要 有效教育治理是教育改革的实质性目标，教育改革是有效教育治理的实施路径，它们互为彼此的逻辑开端，以实现教育治理现代化为目标，建构起“治理改革”结构框架。“治理改革”结构框架的内在关联围绕以人为本、多元参与、遵规依章、主体能动等价值维度，解释其互为基础概念的善治关系、互创治理环境的共治关系、互建法理依据的法治关系、互生自信根基的自治关系的逻辑理路。目前，我国高等教育治理现代化的路径创新和理论探究仍停留在摸索前行的初级阶段，具体进程面临着改革创新不足，消解治理理念前瞻性；改革力度不硬，制约治理组织协同性；改革意识不强，束缚治理制度法治性；改革效果不佳，解构治理能力自主性的现实境遇。基于此，亟待凸显“治理改革”结构框架指向善治、共治、法治、自治的治理理念脉络、治理组织架构、治理制度理性、治理运行机制，更好地实现教育治理现代化。关键词 教育治理；治理现代化；治理；改革；实现径路作者简介 杨季钢，西南大学教育学部博士生，助理研究员，研究方向：教育政策、教育评价与治理（重庆400715）；葛信勇，西南大学副校长，研究员，研究方向：高等教育管理（重庆400715）35DOI:10.13694/ki.ddjylt.20221227.001的中长期目标，如何将此目标落实、落地、落细并且按计划、按节点、按理路，因地制宜、因校而异地推进实施，肩负着教育改革创新的重要作用。高等教育通过改革视阈检验高校内部治理现代化能力，监测高校与政府、社会、市场之间的关系，用以勘验教育治理现代化程度。基于此，彼此构建起“治理改革”多维共生的逻辑理路，这不仅满足了教育治理现代化发展的内在需求，也适应了教育改革创新的现实需要。（一）以人为本：互为基础概念的善治关系何为善治，其核心就是关乎人的发展。人作为治理的执行者和参与者，在治理场域中是否能够得到发展，就如马斯洛需求层次理论提出的最终是否能够实现自我，是教育治理现代化的基础关切。习近平总书记指出“加强和创新社会治理的核心是人”2。基于此，学者们围绕善治的逻辑关系，从治理的本体论视角和教育治理的价值论视角分别进行论证。一方面“治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用”3；另一方面大学治理“是通过大学各利益相关方追求自身目标的活动，从而有效率地达成大学目标”4。这再次显示出人在治理场域中的核心作用，没有人的存在便无所谓“治理改革”结构框架的意义。治理与改革互为解释自身内涵的基础概念，“以人为本”就是“治理改革”结构框架的概念核心。正视人在治理体系中的核心地位，成就个人对于整体治理过程的价值体现，才能更好地回答“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”。（二）多元参与：互创治理环境的共治关系教育绝不是脱离政府、社会、市场而孤立存在的单独个体，因为教育的存在使得政府运转和社会文明程度更具秩序化。有学者认为“教育现代化主要关涉到公众、学者、国家三类主体，不同主体间基于实践差异，生发并持有不同的价值立场”5。究其根本,教育现代化就是要进一步合理划分政府、社会和大学三者之间的权力，为大学治理体系和治理能力建设提供强有力的改革思路、制度保障和政策依据6。事实上，高校治理现代化的一个重要表征是内部治理环境和外部治理环境之间，就各方利益达到合作共赢的博弈过程、决议过程和制度制定与实施过程。政府和社会等外部治理环境为高校发展提供足够的空间与资源，进一步激发了教育治理现代化的价值活力。通过教育内部治理环境的改革创新，更好地刺激了高校“政产学研用”等多维并济的方式,为政府与社会等外部治理环境提供造血功能，才能使教育治理现代化为国家治理或者说社会治理创造更具理性的多元秩序，实现政府、社会与市场三者之间高效互动的角色职能理性归位。这其实就是高等教育发展使高校、政府、社会与市场各司其职、各归其位的价值所在。因此，“改革-治理”结构框架在实现其真实内涵时为彼此创造了多元参与、多元共治的良好格局。（三）遵规依章：互建法理依据的法治关系法治是相对于人治而存在的概念，它的出现使得杂乱无章的多重秩序向同一方向发展，让整个治理场域迈向条理更加澄澈的状态。有学者认为“法治是实现教育治理体系和治理现代化的重要标志”7。还有学者认为“在教育治理现代化的话语体系中，依法治教 之 法 的包容度更为广泛，不仅意味着将法治思维和法治方式贯穿于教育领域综合改革的方方面面，更指向教育治理依据的多样化”8。因此，高等教育的发展要遵循法理依归和制度依归，做到合法合规、合情合理。改革为治理提供了制度理据，指导教育本质向治理现代化的目标无限靠拢。治理更是为改革提供了价值理据，引导高等教育从管理迈入治理的话语体系。由此可见，“治理改革”结构框架是互为理据的法治关系，为教育发展提供了范围更加广泛、目标更加具体、路径更加明晰的制度规则。教育治理离不开法治化，依法治教是“善治”的基础9，如此才能让高等教育更好地把握法、理、情之间的关系层次。（四）主体能动：互生自信根基的自治关系个人发展依靠个人主观能动意识的支配与挖36掘，同理，高校希望得到长足发展归根到底还是需要依靠自身能动作用。有学者认为“自治是高深学问最悠久的传统之一失去了自治，高等教育就失去了精华”10。教育治理现代化是高等教育希望通过教育改革创新实现的目标价值。因为前者的存在无疑让后者在运行实施过程中，更加清晰自如地寻找到改革的逻辑起点。同时，因为后者创新性的改革途径，让前者在高等教育领域的实现建立了强大的制度自信和理论自信。高校实现更宽泛的自治正是高等教育希望打破无治理、只执行的老旧模式的治理表达。高校内部充分自治其实是教育现代化治理能力、治理水平和治理程度的外在体现。因此，“治理改革”结构框架互为彼此自信根基，为高校发展提供了制度依靠，更加催生了高校谋划靠自身、建设靠自身、发展靠自身的强大内生驱动力。综上，我们不难发现治理与改革是共生共存的依托关系，深究其内涵理路可以理解为有效教育治理是教育改革的实质性目标，教育改革是有效教育治理的实施路径，它们互为彼此的逻辑开端，以实现教育治理现代化为目标，建构起“治理改革”结构框架。因此，治理与改革互为逻辑开端，建立起“以人为本”的核心概念价值；互为发展依托，构筑起多元参与、多方共治的外部治理环境与内部治理环境；互为法理依据，形成牢固自身法治地位的遵章依规秩序；互为主体能动，发挥高等教育自治自洽的自信根基。（见图 1）二、教育治理现代化进程中的现实境遇治理与改革互为基础概念、互创治理环境、互为法理依据、互生自信根基,它们建立起内在逻辑关系，多元诠释了如何通过教育改革创新的方式而实现教育治理现代化，进而更加凸显教育治理现代化作为国家治理现代化重要组成部分的时代价值。但是，我国教育治理现代化受到各种主观因素和客观因素的影响，导致目前仍处于摸索前行的初级阶段，具体实施面临着诸多现实问题。（一）改革创新不足，消解治理理念前瞻性创新与改革是正向相关的依存结构。创新地采用探究方式摸索事物发展的一般规律，以创新的理论视野和实践视角改变原有事物之间的固有关联，才能触发改革的内生驱动力。事实上，创新是改革的具体操作方式，改革是创新的具象化表达。然而在实现教育治理现代化进程中，对改革的认识不深刻，对创新的理念理解不深入，导致治理思维先进性欠佳、治理视野超前性不高等问题，进而消解了治理理念的先进性。一方面，治理思维先进性有待提高。受全球经济和世界发展形势等因素的影响，我国高等教育逐渐呈现出办学模式、办学类型、办学层次和治理方式，与全球高校发展外部特征的趋同化和国内高校发展的雷同化。我国的高等教育体量大、发展不平衡，大众接受教育的需求存在差异，高校治理的领导者和参与者对教育改革的认识和观念还未达成共识，面对“只有创新才能够保障教育事业的快速发展与长远发展”11的现实把握不清。另一方面，治理视野超前性有待提升。后疫情时代背景下，空间距离制约了我国高校与国外高校的交流与合作。同时，国内各层次、各区域的高等教育仍然存在着“闭门办学”的问题。对外无社交、对内无交流的管理方式，将会局限管理者视野边界并且形成固化的管理模式。（二）改革力度不硬，制约治理组织协同性建立协同合作共同体必然打破固有组织体系架构，进而重新构建一套服务于“治理改革”结构图 1“治理改革”结构框架价值关系与相互作用机理逻辑图37框架的组织逻辑，在制度上破旧立新必然触碰大量的利益结构、关系结构、习惯结构等。反观现行机构运行现状，主要呈现出组织机构的布局不尽合理、职能过于单一，进而导致改革的力度和深度不够、治理组织协同性的黏合度和配合度不足。一方面，组织机构布局合理性有待优化。“完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了 面 上的问题，真正要发生 化学反应，还有大量工作要做”12。然而，目前教育管理体制运行尚未实现由管理型机构向服务型机构转变，尚未实现机构布局由过于繁琐型向适度扁平化转向。另一方面，组织机构职能多元化有待完善。过于单一的垂直管理方式忽视了优化、协同、高效的原则，导致多方协作机制不健全、机构改革权责不够明确及分级管理层级冗杂繁多。低层级的管理闭环过于依赖于上级管理闭环的指导、协调、监督，无法有效发挥高校自主治理的能动性。无限增多管理层次、缩小管理幅度，无法更好地调动各方积极性，治理体系运转效能严重磨损。（三）改革意识不强，束缚治理制度法治性国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。13那么，对于教育治理而言，就需要在实践中，围绕实现教育治理现代化的结构要素，遵从依法治教、依法治校为准绳的法治制度。因此，法治意识的建立形成与否。法治意志在法治执行中的深入程度，必然影响着治理制度法治性的推进程度和践行水平。一方面，法治治理地位凸显度有待明确。法治和人治问题是人类政治文明史上的一个基本问题，也是各国在实现现代化过程中必须面对和解决的一个重大问题14。然而，高等教育实际推动中，对上位法律法规学习的系统性、结构性、深刻性远不及法治理性和法治治理地位的要求，无法有效地形成以法治理念为主导的治理环境。另一方面，法治治理环境适配度有待完善。高校时常对上位法律和规章制度存在理解偏差，内部管理制度之间存在相互矛盾或相互职能抵消的情况，导致法治环境空间错位；同时，高校为了保证制度制定过程规范而过于追求意见征求的广泛度等，严重折损了制度的时效性，不利于建立良好的法治环境。（四）改革效果不佳