“老有颐养”下养老专项规划...区养老设施布局专项规划为例_申立.pdf

P l a n n i n g S t u d i e s规划研究28城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023申 立【作者简介】申 立(1985-)，男，博士，上海市城市规划设计研究院规划一所、生态景观分院规划总监,高级工程师，。【文章编号】1002-1329(2023)02-0028-10【修改日期】2022-10-24【中图分类号】TU984.12【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20221625a“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考SHEN Li以上海及各区养老设施布局专项规划为例EVALUATION AND REFLECTION ON THE IMPLEMENTATION OF THE SPECIAL PLAN FOR ELDERLY CARE UNDER THE PRINCIPLE OF“BETTER CARE FOR THE ELDERLY”:A CASE STUDY OF THE SPECIAL PLAN FOR THE LAYOUT OF ELDERLY CARE FACILITIES IN SHANGHAI AND ITS DISTRICTS【摘要】规划实施评估对提升国土空间规划编制水平至关重要。从全过程管理视角构建“规划传导-空间落实-服务效果”的评估框架，基于“上海养老服务平台”数据对上海市及各区养老设施布局专项规划实施进行评估发现，专项规划实现了市区两级高效传导、设施规模充足保障、空间布局重点补缺、设施标准显著提升等，但在布局匹配度、服务满意度、设施使用率等方面仍有改善空间。从“老有所养”迈向“老有颐养”，专项规划编制应继承传统自上而下指标配置对保障空间底线的优势，更加突出编制精准化、公众参与和弹性适应等，以增强规划对高质量发展的应对能力。探索从规划编制、建设实施、效果评估到规划动态维护的全过程，旨在为国土空间规划改革提供助力。【关键词】养老设施布局专项规划；实施评估；规划编制；老有所养；老有颐养ABSTRACT:Planning implementation evaluation is essential to improve territorial planning.From the perspective of the whole process management,this paper develops an evaluation framework of“planning conduction,spatial implementation and service effect”.Based on the data of“Shanghai Elderly Care Service Platform”,the paper evaluates the implementation of the plan for the layout of elderly care facilities in Shanghai and its districts,finding that the plan has realized efficient transmission between the city and its districts,sufficient supply of facilities,supply of key deficiencies in the spatial layout,significant improvement of facility standards,etc.However,there is still room for improvement in layout matching,service satisfaction,utilization rate of facilities,etc.Guided by the goal from“providing access to the elderly care”to“better care for the elderly”,the plan should maintain the advantages of traditional indicator allocation to ensure the bottom line of space.In addition,more importance should be attached to targeted compilation,public participation and flexible adaptation,so as to enhance the plans response to high-quality development.Through an exploration on the whole process from planning compilation,implementation,effect evaluation to dynamic maintenance,this paper aims to provide assistance for the reform of territorial planning.KEYWORDS:plan for the layout of elderly care facilities;implementation evaluation;planning compilation;providing access to the elderly care;better care for the elderly1 概述1.1 背景意义人口老龄化是人民城市建设中的重要问题之一，上海早在2013年就启动编制上海市养老设施布局专项规划(2013-2020年)(下称“市级专项规划”)和下位17个区县养老设施布局专项规划(下称“区级专项规划”)，以解决当年“老有所养”的养老空间保障问题。近年来，随着“老有颐养”日益进入政策视野，有必要对既有市区两级专项规划的实施情况进行评估，并结合新的发展要求，探讨新时期养老专项规划的编制策略。实际上，作为近年来的代表性专项规划之一，上海市区两级养老设施布局专项规划从编制之初就确立了部门合作、纵向到底、空间保障、动态监测的总体框架。为此，本研究旨在通过评估规划编制与实际建设实施之间的差异，进一步剖析背后的深层次原因，进而对传统规划编制与引导方法进行审视和反思，力求为新时期创新国土空间规划编制及管理等提供参考。【速览】微信扫描下方二维码查看29“老有颐养”下养老专项规划实施评估及思考申 立1.2 文献综述为更好地在实施评估中发现和找准问题，确立合理的规划实施评估方法和机制是前提。近年来，相关研究已取得了诸多进展：一方面，侧重评估思路和技术方法。在评估思路上，认为规划评估既要包含对以往规划实施的检讨，即体现实效性，也要包含对城市未来发展的判断，即体现前瞻性1。应从规划编制和规划本身的评估、规划效果的评估和实施的评估3个层面开展规划评估2；在评估方法上，大数据、空间句法模型等方法已广泛应用于城市系统运行的动态监测和实施评估之中3-5。当前，随着规划实施评估转变为城市体检评估，应构建“普适+定制”体检评估指标体系等6。另一方面，侧重评估组织与结果应用。例如，以北京总规评估为例探索体检工作组织、数据信息获取、技术工作协作以及体检成果的形成、输出、应用6方面机制7；基于对武汉2020版总体规划的评估，认为应加强对城市问题和运行质量的诊断，关注实施过程，并从未来适应性出发做出趋势研判，为总体规划调整修编提供支撑8；结合珠海已批空间专项规划整体评估，提出面向“多规合一”的新型评估模式，并将结果反馈至控规、专项规划等编制与管理9。以上成果对本研究提供了参考，不过，既有评估研究主要聚焦空间落实，相对忽略规划体系的自身传导问题，对规划效果评估的实证研究也不多见，对于评估结果如何直接反馈规划编制与管理等，相关研究有待充分展开。1.3 研究方法基于以上梳理，本研究继承传统聚焦空间落实的评估方法，更突出全过程管理的特点，搭建“规划传导-空间落实-服务效果”的评估框架：一是向前端延伸，突出规划传导，着重评估市区两级专项规划在内容和指标上的传导效率等；二是向后端延伸，突出服务效果，基于行业部门数据从服务对象满意度、功能实现度、设施使用率、水平优良率搭建质量评估方法。三是向管理延伸，突出评估反馈，揭示实施评估结论所图1 研究技术路线Fig.1 Research technical route资料来源：笔者自绘。P l a n n i n g S t u d i e s规划研究30城市规划 CITY PLANNING REVIEW2023年 第47卷 第2期 VOL.47 NO.2 FEB.2023反映的规划编制、建设实施、经营管理等问题，重新审视传统规划编制与引导方法，并直接反馈至后续规划编制和管理优化之中(图1)。在评估数据上，本研究基于对规划资源和民政部门相关人员调研访谈，整合空间数据和行业管理数据，将“上海市养老服务平台”(http:/ 上海及各区养老专项规划的规划传导评估2.1 编制内容传导在编制内容方面，市级专项规划编制同时，基于两个区的试点，同步制订了上海市各区(县)养老设施布局专项规划编制技术要点，为下位区级专项规划编制提供参考，使市区两级规划在规划内容、技术路线等方面“一脉相承”。具体说来，一是规划内容的“层层深化”，市级专项规划重在顶层设计和目标设定和分解，区级专项规划则重在承接相应指标要求，通过现状梳理、存量挖潜、新增选址等，将空间方案直接编制至控制性详细规划深度，推动设施空间落地。二是技术路线的“刚柔并济”，市区两级专项规划在养老设施现状分析、人口预测、需求调研、规划对象、规划原则、空间布局、配置标准、设施选址路径等技术路线和相关政策上都遵循统一要求。同时，还赋予了区级专项规划一定弹性空间：在设施总量上，鼓励超出市级专项规划所确立的各区户籍老年人口估算峰值进行配置，在空间布局上，可根据区县老年人集聚情况和需求实际，对市级专项规划所确立的优化完善、重点配置、预留配置和有限配置等4类政策区域方案进行优化10。正是由于市区两级专项规划编制体系在理念、内容、技术、规范上的衔接和统一，推动了市级专项规划自上而下的高效传导。两年内就高效地完成了市区两级专项规划的批复，为后续设施建设实施奠定了良好基础。2.2 规划指标传导在规划指标方面，市区两级专项规划基于统一的人口数据预测，明确了全市总量和各区县的设施规模底线要求。相关指标在传导过程中，各区县都予以超额完成，实现了“空间足配”的效果。一是机构养老设施。市级专项规划的床位总量为17.8万张，控制养老设施独立用地经估算约450hm2；而在区级专项规划编制中，各区再根据全市总体规划对各区人口的导向以及重大项目的影响(如大型居住社区等)，对预测的各区县老年人口及床位数考虑一定的修正，实际规划落地的养老床位达到20.5万张，实际落地的独立用地面积约499hm2。二是社区居家养老服务设施。市级专项规划明确按40m2/千人进行配置，规划总量达到96.6万m2，而区级专项规划经过优化后的规划总量合计达106.6万m2。然而，除了设施总规模这一核心指标外，部分指标的传导情况并不一致。例如，在提供老年护理床位指标的传导上，有的区将护理床位指标落实到了具体设施与空间，有些仅传导了总量要求。在社区居家养老服务设施规模指标上，有的区提出了分街镇的建筑面积指标，有的区则明确了具体设施新建和综合设置的近远期计划，有的区仅提出参照34个居委会分布新增设施的原则性要求，等等。3 上海及各区养老专项规划的空间落实评估3.1 设施规模：科学预测下的规模快速增长3.1.1 老年人口与规划预测轨迹基本相符老年人口预测是规划编制的基础，原市级专项规划预测2020年户籍老年人口将达到约53