家庭承包制度改革：问题、取...产权强度、长度和广度的视角_郑淋议.pdf

年第 期总第 期 年 月经济社会体制比较 .，.“三农”问题家庭承包制度改革：问题、取向与进路 基于产权强度、长度和广度的视角郑淋议 刘 琦 李丽莉 洪名勇 内容提要：独特的家庭承包制度在改革开放以来的农村经济增长中发挥着不可替代的作用。然而，受制于改革开放前的路径依赖，家庭承包制度长期存在产权不明晰、不稳定和不完整问题。为此，农地产权制度改革沿着增强产权强度、延伸产权长度、拓展产权广度的路径演化，并呈现出法制化、长期化和市场化的改革取向。在二轮承包后期，农地产权制度改革需实现从产权界定到产权实施、从产权不稳到产权稳定、从产权残缺到产权完整的转变，重点做好建立土地信息数据库、开展延包试点和配置土地发展权等工作。进一步地，产权强度、长度和广度具有广泛的理论适用性，很有可能成为农地产权制度改革的新范式。文章认为，未来相关研究可着力于以下方面：从规范研究来看，主要包括农地产权制度的国际比较、“三块地”改革的深入推进以及使用权导向的农地产权制度改革；就实证研究而言，主要包括产权强度、长度和广度的专项研究以及产权安全性的综合研究。关键词：家庭承包制度 产权强度 产权长度 产权广度 农地产权改革 中图分类号：文献标识码：文章编号：（）作者简介：郑淋议，浙江大学公共管理学院、中国农村发展研究院特聘副研究员，浙江大学中国特色社会主义研究中心研究员，湖南大学公共管理学院副教授。刘琦，剑桥大学土地经济学系博士生。李丽莉，杭州电子科技大学经济学院特聘副教授。洪名勇，浙江大学中国农村发展研究院兼职教授。基金项目：浙江省新型智库研究项目“新型城镇化战略与乡村振兴战略双驱动体制机制研究”（项目编号：）；中央高校基本科研业务费专项资金资助“关于习近平新时代农村土地制度改革的重要论述研究”（项目编号：）。资料来源：“中华人民共和国国家统计局关于一九七八年国民经济计划执行结果的公报”，：。一、引 言自改革开放以来，中国农业实现了由小到大、由弱到强的历史跨越，取得了举世瞩目的发展成就。截至 年全国粮食生产总量为 亿斤，相较于 年的 亿斤增长了.倍。中国用全球 左右的耕地养活了世界近 的人口，粮食生产能力实现了历史性突破。作为农村经济中的基础性制度安排，家庭承包制度对中国农业发展成就的取得乃至经济的快速增长起到了十分关键的作用。据林毅夫的一项早期研究测算，到 年间，各项农村改革对农村经济产出增长贡献率总和达到.，其中，家庭承包制度的贡献率为.（，）。实际上，改革开放 多年来，正是通过对家庭承包制度的改革促进经济权利的有序开放，进而形成了创造中国经济奇迹的制度力量（刘守英，）。家庭承包制度改革属于产权改革的范畴，农地产权制度因农业的基础性地位而显得格外重要。中国改革开放以后，应用产权经济理论探讨农地产权制度改革的相关研究日益丰富、方兴未艾（周其仁，；刘守英，；罗必良，）。然而，可能是大多数研究聚焦于计量实证的缘故，鲜有学者使用一以贯之的理论分析框架，从理论上系统地归纳家庭承包制度存在的主要问题，从政策上全面地总结改革开放以来家庭承包制度改革的基本取向，以及进一步从现实出发综合研判二轮承包后期家庭承包制度改革的可能方向。有鉴于此，本文将聚焦改革开放以来的家庭承包制度，在以科斯（）、阿尔钦（）、德姆塞茨（）等人为代表的传统产权经济理论基础上，进一步运用由普莱斯（）、罗斯（）、哈泽（）等人在 世纪 年代提出的“产权强度、产权广度和产权长度”分析框架，由企业的产权经济分析转向农地的产权经济分析，重点探寻现行农地产权制度存在的主要问题，提炼当前农地产权制度改革的基本取向，以期为深化农地产权制度改革提供有益镜鉴。二、农地产权的经济分析：一个三维分析框架将产权分析方法引入土地制度研究有着悠久的历史传统，在早期的法律学者看来，财产法即涉及土地使用的整个法律体系（，）。近代以前，以“所有”为中心的物权观念适应了资本主义早期商品经济发展的需要，但随着市场经济的发展，所有权与使用权的分离成为实践常态，在社会化大生产的条件之下，物权更多地表现为他物权。在现代法中，无论是大陆法系国家的民法，还是英美法系国家的财产法，以物的“所有”为中心的物权观点，已经被以物的“利用”为中心的物权观点所取代，以“利用”为中心的物权观念在法律中得到了充分的反映，土地产权已经由长期的重所有权归属向重产权利用的方向转变（陈利根、龙开胜，）。（一）产权强度、长度和广度的基本意涵产权以其强度、长度和广度对人的经济行为和资源配置产生影响（见图）。以产权强度、产权广度和产权长度为核心的现代产权经济理论最早由美国学者普莱斯等（，）率先提出，主要用于非洲的产权安全性（）分析，国内学者田传浩（）在其专著土地制度兴衰探源中将该理论正式引入并予以详细介绍，郑淋议（）则将此理论应用于两岸农地产权制度的比较分析。图：农地产权的经济分析框架产权强度、长度和广度具有十分丰富的意涵。具体来看，产权强度（）意味着产权的权利和期限是已知的，并且是确定的（，）。它由实施的可能性与成本来衡量，取决于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理与道德规范（，）。严格来讲，产权强度是政府代理下的国家法律赋权、社会认同与产权主体行为能力的函数（罗必良，）。当然，最为重要的是确保产权得到法律意义上的保护，“风能进、雨能进、国王不能进”，实现产权的排他性行使。产权长度（）是给定权利在法律上有效的时间长度。产权主体拥有期限的长短在很大程度上决定了他们能否积极主动地参与投资且信心十足地收回投资所产生的全部收入流，短时间的产权持有期限无助于产权主体在经济物品投资和使用上的长期行为，时间维度的成本收益分析至关重要。产权广度（）是指产权主体所拥有的权利数量，如果某些权利比其他权利经济社会体制比较（双月刊）年第 期更重要，则是指对关键权利的占有，比如使用权、收益权和转让权（田传浩，）。产权广度限定了产权主体的行动范围和行为自由，决定了产权的经济用途。不过，产权广度并不意味着权利赋予越多越好，根本上还是要适应市场需求（，）以及匹配对等的义务。需要特别说明的是，产权强度、长度和广度是相辅相成的，从经济学角度来看，任何一项缺失都会导致产权实施大打折扣。换言之，给定权利缺乏保障、给定权利的持有时间不足和给定权利的数量不足都会削弱产权安排的有效性（，）。（二）产权强度、长度和广度对农业生产的作用机制产权强度、长度和广度对农业生产具有重要影响。具体来看：第一，通过提升产权强度来保障农地产权的排他性，可以维护农户的合法权益，稳定农户的生产经营预期（罗必良，）。在一个经济社会中，产权制度不会自动生效，它取决于产权保护的有效实施，国家保护有效率的产权制度是长期经济增长的关键（周其仁，）。不论何种类型的产权制度，如果缺乏正式制度对其进行法律意义上的保护，经济主体的合法权益是很难受到保障的，生产经营和市场交易也无从谈起（，）。产权的清晰界定和有效保护是生产经营和市场交易的前提和基础（，），通过农地确权向农户颁发具有法律效力的土地产权证书通常是世界各国保障农地产权安全与稳定的可行举措（，）。第二，通过延伸产权长度来保障农户的产权持有期限，可以提升农户对未来农业投资的信心，激励农户开展长期投资（，）。产权持有期限与农户经济行为息息相关，如果农户的产权持有期限较长，那么很可能出现增加有机肥投资、加强农业基础设施建设等长期行为（黄季焜、冀县卿，）；如果农户的产权持有期限较短，那么很可能会出现过度使用化肥、农药和撂荒农地等短期行为（郑淋议等，）。第三，通过拓展产权广度来保障农户生产经营的基本需要，可以丰富农地产权的经济用途，提高农地资源配置效率（钱文荣等，）。产权一般包括资源的使用权、收益权和转让权（，）。通常来讲，在组成产权的三项关键权利当中，转让权起着更为关键的作用，它构成全部复杂契约和组织的基础，也成为市场往来交易、资源有效配置的关键（田传浩，）。在经济领域，转让权的限制与效率损失有着莫大的关联，农地转让权的限制差不多总是伴随着效率的损失（姚洋，）。因此，通过产权细分来拓展农地产权的经济用途（张曙光、张弛，），进一步赋予农户更加充分、完整且有保障的农地转让权是农地资源有效配置的应有之义（刘守英，）。三、现行农地产权制度的基本特征和主要问题中国现行的农地产权制度 家庭承包制度在一定程度上是新中国成立初期土地私有制以及集体化时期人民公社制的路径依赖的产物，它不仅重新确立了农户家庭作为农业生产经营的基本单位，也保留了“三级所有、队为基础”的集体所有制度框架，成为中国特色社会主义农村经济制度的重要组成部分（钱文荣、郑淋议，）。（一）家庭承包制度的基本特征党的十一届三中全会以来，这套以“所有权上收，承包权下沉，经营权放活”为核心的农地产权制度，基本特征可作如下归纳：第一，坚持集体所有，保留“三级所有、队为基础”的制度架构，各级集体组织退出农业的生产经营而转向管理和服务，代表成员集体不同程度地行使所有权。第二，坚持家庭承包，农户家庭替代生产队成为农业生产经营最为主要的经营单元，享有包括使用、转让和收益在内的农业生产经营领域内较为完整的承包经营权。第三，集体与农户的关系是发包与承包的合约关系，集体通过分期承包、均田授权的合约方式将部分农地产权平等地赋予给承包农户，承包农户免费享有集体范围内平均意义上的一定权利期限、一定权利范围的承包经营权。在此基础上，经由农地流转，承包经营权进一步演化为“承包权 经营权”的权利组合形式，由此构筑成“所有权属于集体、承包权属于农户、经营权属于各类农业经营主体”的“三权分置”的土地产权体系。“三农”问题郑淋议 等：家庭承包制度改革：问题、取向与进路（二）家庭承包制度的主要问题伴随着人地关系的变化和分工分业的发展，家庭承包制度在一定程度上面临产权不清晰、不稳定和不完整等问题。一是产权不清晰，产权强度不明显，产权主体难以实现权利的排他性行使。产权不清晰主要体现在产权主体和权利边界的不清晰。从产权主体来看，“三级所有”的农民集体面临挑战：第一，地域范围的变化，什么样的集体拥有权利？农民集体既体现为人口集合，也表现为空间范围（钱文荣、郑淋议，），由于政社分离、村庄合并、城市化改造等原因，部分集体的空间边界已经发生变化。第二，人口集合的变化，什么样的个体拥有资格？一方面，农民集体本身是动态变化的，生老病死、婚丧嫁娶以及人口流动都会引起集体人口的变化；另一方面，农民集体决定了它天然地需要村干部等代理人代表其行使土地权利，但是它的代理人也是动态变化的，而且会有自身的利益诉求。从权利边界来看，“三权分置”的权利边界有待明晰，在承包地“三权分置”框架下，农民集体、承包者与经营者之间的权利边界在哪里，发生流转的土地经营权与未发生流转的土地承包经营权有何区别，这不仅关系到产权界定，更与产权实施息息相关（罗必良，）。在往来交易的市场环境中，权利的界定本质上是一个动态的过程，如何在确权基础上进行合约议定，保障各方用地主体的合法权益任重而道远。二是产权不稳定，产权长度不固定，产权主体缺乏稳定的生产经营预期。承包地的产权不稳定根源在于以集体所有、家庭承包为内核的家庭承包制度（张红宇，）。承包地的产权不稳定主要表现在承包期内的土地调整和承包期截止时的土地分配。对于前者，农村社区土地调整现象屡禁不止，究其根源，主要在于国家行政力量主导的正式制度与村治力量主导的非正式制度在真实世界中的张力，“集体成员、人人有份”的朴素公平主义动态性地弹压“增人不增地、减人不减地”的制度安排；对于后者，改革开放以来农户土地产权期限已由最初的 年到延长 年后再延长 年，达到 年的时间长度。但是，承包关系的稳定与长久不变并不意味着自动延包，并不等于承包地产权主体的永久固化，在承包期截止时，为保持人地关系的持续向好，小范围的土地分配仍然不可避免。承包地的频繁调整和间歇性的土地分配，容易造成耕地保护不力以及耕地的不合理利用等短期行为，制约农业的可持续发展。三是产权不完整，产权广度不充分，产权主体的部分土地权利仍受到限制。就目前的改革进展而言，尽管承包地在农业领域内的权利已得到较为完整的赋予，但是在非农使用方面难以满足经济发展的需要