技术赋权：公共危机治理数字...机技术治理网络”的案例研究_李辉.pdf

经济与社会文章编号 1002 2031(2022)11 0065 09DOI 10 13239/j bjsshkxy cswt 221107技术赋权:公共危机治理数字化转型的赋能逻辑与效果技术赋权:公共危机治理数字化转型的赋能逻辑与效果 基于 Z 市“公共危机技术治理网络”的案例研究李辉孙逸啸摘要 数字社会背景下，我国公共危机治理实现了多维技术赋权视角下的数字化转型，有效推动了社会治理共同体建设与国家治理能力提升。Z 市“公共危机技术治理网络”的实践表明，危机技术治理以社会赋能激活社会表达机制与国家信息获取通道，在促进普通群众危机治理参与意愿的同时提升国家社会感知力度;以组织赋能实现行政体制的治理动员，在破除传统条块制约的同时增强国家危机治理能力;以制度赋能形塑政社协作机制，在智能研判数据信息服务决策的同时，通过以政策实施为载体的国家权力再嵌入，形成了国家与社会的双向互动逻辑。公共危机治理的数字化转型有效提升了国家治理能力，取得了推动国家与社会多元主体参与社会治理共同体构建的效果。关键词 公共危机治理;技术治理;技术赋权;国家治理能力;社会治理共同体中图分类号 D630 8文献标识码 A作者简介 李辉(1988)，男，河南郑州人，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心助理研究员，主要研究方向为基层社会治理;孙逸啸(1993)，男，河南周口人，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心副研究员，主要研究方向为网络社会治理。基金项目 司法部法治建设与法学理论研究部级科研项目重点课题(21SFB1002)“习近平法治思想对推进国家治理体系和治理能力现代化的重大指导作用研究”。收稿日期 2022 10 08修回日期 2022 10 29一问题的提出我国危机治理经过 70 年的发展完善，实现了由防灾减灾到韧性治理的多元治理体系构建 1，显现出由公共危机管理迈向公共危机治理的实践需求 2。以应对新冠肺炎疫情为例，公共危机治理呈现出历时性、叠层性的国家与社会互动逻辑 3，凸显了构建以公共危机技术治理为载体的社会治理共同体的必要性。以大数据、人工智能、云计算为代表的数字网络技术促使传统公共危机治理走向数字化转型 4，进而使社会治理体系向技术治理共治格局发展 5，有助于实现全面提升国家治理能力的转型目标。当前学术界关于公共危机治理数字化转型与国家治理能力关系的研究可划分为正向激励与反向约束两个维度，并探析数字技术与组织制度之间的互动逻辑6。正向激励聚焦于技术治理与国家治理体系的双向促进作用:一是从政府构建理论出发，认为政府作为突发性公共危机事件中的积极行动者，通过数字治理的精准性破解公共危机的不确定性，进而形塑积极型政府视域下数字化危机治理模式7。二是从技术本位理论切入，认为高新技术凭借其算法优势、数据获取能力以及智能分析后台促进社情民意诉求的汇聚与政府回应能力的深化，进而可促进服务型政府的构建8。三是从社会感知理论视角，认为可通过数字网络技术构建舆情预警56总第 328 期城市问题2022 年第 11 期经济与社会和分析体系，实现对社会情势的整体感知与危机治理效能提升9;或认为应以城市公共理性为依托，重塑应急参与主体的公共价值10。反向约束则体现为技术刚性对社会治理格局的阻碍与制约:一是从治理赋能理论切入，认为危机治理中的技术治理表现出对数字技术、信息共享与组织协同的高度依赖，存在隐私保护不力、成本投入过高、基层负担过重等风险隐忧11。二是从技术工具主义出发，认为数字时代公共危机治理依然存在法制基础及监督机制的不健全，“信息茧房”及新型“数字鸿沟”等技术悖论对公共危机治理造成诸多负面影响12，等等。上述研究均对公共危机治理中技术治理与国家治理能力的互动逻辑进行了不同侧面的深入研究，但其主要聚焦于以国家与社会“二元论”为理论基点的“技术”和“场景”适配与互动视域13，尚欠缺从公共危机治理数字化转型出发探析社会治理共同体构建的视角。技术治理与国家治理形态之间具有相互建构性质14，而危机治理中的技术治理通常以对国家和社会的嵌入为表征，具有“面向国家”、“面向社会”和“面向技术”的多重面向15。从我国中部地区 Z 市公共危机治理实践来看，技术治理可通过社会赋能、组织赋能与制度赋能实现国家与社会双向互动，进而推动构建社会治理共同体，提升国家危机治理能力。由此，本文拟从技术赋权理论出发，提出技术赋权、危机治理数字化转型与社会治理共同体构建的分析进路，以中部 Z 市“公共危机技术治理网络”实践经验为例，分析公共危机治理在技术赋权的社会赋能、组织赋能、制度赋能三维框架之下的实践机理，进而探求技术赋权在国家与社会互动逻辑下对危机治理模式创新与社会治理共同体的形塑作用。一方面，公共危机技术治理通过社会赋能实现了对群众的广泛动员，为社会治理共同体的构建奠定了社会基础;另一方面，通过组织赋能打破条块制约，促进科层治理体系的协调配合与高效运转，为社会治理共同体构建打造组织基础。另外，公共危机技术治理通过制度赋能实现国家对社会信息的感知与回应，形成国家与社会二元结构下的良性互动，进而形塑国家、社会、群众多元共同治理格局。二理论基础:技术赋权与公共危机治理共同体随着数字社会的到来，技术赋权理论成为当下技术治理与社会治理共同体的重要理论范式16。既有研究将技术赋权引入危机治理场域，探求多元技术机制对危机治理的结构性赋权机理，进而透视其对基层社会治理共同体的构建效应。1 技术赋权理论技术赋权理论脱胎于美国社会学家所罗门(Solomon)于 20 世纪 70 年代提出的“赋权”理论，赋权是指个体通过自主构建对自我行为的掌控，实现对自我效能感和社会参与度的决定权，进而使弱势群体或个人从无权者转变为在可能领域内获得创造性驱动力的过程或路径17，其目的在于“通过一定的途径、手段或方法，赋予行动主体某种能力、能量或权力”18。赋权理论被引入人文社会学科领域，进而形成了技术赋权、结构赋权、权力赋权等多元赋权理论。其中技术赋权由数字技术与赋权二元理论共同构成，其逻辑路径是技术的变革与技术革命在推动社会治理转型的同时，实现了社会权力结构的重塑，进而对社会主体产生赋能效应。它是以现代数字、网络等技术手段为载体，通过提供技术平台、信息扩散通道与场景变化等方式，有效激发社会治理参与主体意识与能动性，进而提升其地位与行动效能的过程。技术变革不仅为社会主体带来赋能效果，而且会对社会治理体系产生赋能效应，进而催生治理转型。危机治理中的技术赋权逻辑即在数字化、网络化、智能化危机治理体系下，以涵盖政法综治、政务服务、气象水利监测、火情警情、网格化管理、城管执法、网络舆情、大数据智能分析等的现代数字化网络技术为支撑，通过对普通群体的社会赋能，激发社会群众的危机治理主体性参与，同时通过对科层体系的组织赋能实现政府机构的治理动员，最终达成社会群众与国家治理机器在公共危机治理中的共同在场，进而通过制度赋权构建国家与社会双向互动的社会共同治理格局，实现包括危机治理能力在内的国家治理能力持续提升。2 技术赋权公共危机治理的三重维度数字技术对公共危机治理的赋权增能，可在激发社会群体与行政科层治理活力的同时，通过技术平台实现国家与社会的有效链接，进而构筑国家与社会共同在场的共同治理格局。根据数字技术赋权危机治理的具体路径，可将其划分为社会赋能、组织赋能、制度赋能三个维度。一是数字技术的社会赋能，即通过危机技术治理平台的信息发布机制、信息获取机制以及社会评价监督机制构建社会表达通道，实现数字技术对普通群众思想意识、诉求意愿、意见建议的激活效应，66城市问题 2022 年第 11 期技术赋权:公共危机治理数字化转型的赋能逻辑与效果经济与社会进而提升社会群体对危机治理的自主地位感知，促进普通群众参与治理的自我意识觉醒，以释放群众对危机治理的参与诉求。在一定程度上，技术治理可以说是民主的工具19，其实质在于技术治理通过社会赋能构建危机治理中的社会信息表达机制，从而允许社会分享政府所掌握的治理权力，构建起以群众为出发点的国家与社会信息互动渠道，进而通过技术理性的数据汇合、实时监测、程序追踪、办理留痕、自动回访与评价可视化形成反科层治理优势，促使社会共治格局加速形成。二是数字技术的组织赋能，即通过技术治理的工具理性实现对国家治理体系广度与深度的拓展与延伸，在将国家权力引入基层危机治理场域的同时，实现对科层治理体系的内部动员，以增强公共危机治理的组织效能并实现其治理能力下沉。一方面，技术治理所具有的多元技术平台与媒介工具可缩短国家与社会之间的距离，进而将国家权力直接纳入公共危机治理场域内部，从而有效防止地方治理权力过度“加码”或“曲解”国家政策实施20。另一方面，技术治理通过数据融合、数据关联、数据下发、逐级审核、指标化考核等数据赋能举措嵌入治理组织内部，形成治理重心上移的一站式、立体化治理转型，破解了扁平化治理中的信息过滤、治理耗散与懒政怠政。三是数字技术的制度赋能，技术治理不仅激发社会群众表达诉求、寻求帮助、提出建议的积极性，同时动员了科层体制治理能动性，在大幅提高行政主体对群众诉求回应能力的同时，达成政府与社会的双向互动。在技术治理的制度赋能机制作用下，公共危机技术治理以“人”、“地”、“事”为坐标对公共危机数据信息开展常态研判、紧急研判和专项研判，进而通过数据研判的决策转化应用，形成国家对社会的整体感知以及治理措施的精准实施，实现事后处置向事前预警转变、被动处置向主动防范的转变，通过国家对社会的再次嵌入形塑国家与社会双向互动的信息传递闭环，进而为构建国家、社会、群众多元社会共同治理格局奠定制度基础。3 技术赋权视域下的公共危机治理共同体当前，以 AI 技术为代表的第四次工业革命正席卷全球，数字技术赋能社会治理变革成为形塑社会治理格局的主要动因。伴随着以公共卫生突发事件为代表的公共危机治理走向常态化，以移动媒体、政府数字治理系统、政务热线、算法平台为代表的数字网络技术推动促进了公共危机治理数字化，进而形成以数字化、智能化、算法化为表征的公共危机治理多元体系。现代数字网络技术具有跨时空、信息留痕、资源充足的特点，可通过公共危机预警预防、快速处置、有效动员，实现危机治理应急化与常态化兼容并蓄。但与此同时，数字技术所具有的工具理性也容易产生多元技术刚性风险，还需通过数字技术的社会赋能、组织赋能与制度赋能实现对技术刚性的有效调适，即通过技术平台的信息收集与上传通道激活社会诉求的表达机制，实现社会群体的主体性激活，提升其对危机治理的参与度与掌握感。同时通过技术平台的治理动员与政策转化机制，进一步调节国家与社会在公共危机治理中的互动机制，形塑国家与社会共同在场的危机治理共同体，推动国家治理能力的持续提升。三案例分析:Z 市“公共危机技术治理网络”的具体实践Z 市位于我国华北平原中部地区，具有深厚的历史底蕴与文化基础，有常住人口 1200 余万人，呈现出人流物流高度密集、各类风险隐患交织叠加、公共危机治理任务繁重等超大城市社会治理典型样态。2020 年以来，Z 市先后经历了新冠疫情流行、特大暴雨灾害以及群体性聚集等公共危机事件，其通过整合智慧城市数字基础设施与数字网络系统，构建了以技术前台、技术后台、技术中台为载体的“公共危机技术治理网络”，构建了集信息获取、数据融合、动态监测、数据研判、常态化治理为一体的数字化公共危机治理体系。综合观之，其危机治理具有如下特点:一方面，源远流长的历史传统与厚重的文化底蕴使其具有相对更为稳健的政府治理体系与治理风格，但同时也因固守传统而缺乏治理创新与治理灵活性。另一方面，其公共危机治理体系聚焦于黄河治理、干旱防范、疫情防控等传统领域，缺乏对房地产、金融、民生等领域社会风险以及罕见自然灾害的监测预警。再一方面，作为省会城市，Z 市较早地开启了智慧城市建设，数字化技术基础设施建设完备，形成了包括政法综治、气象水利、城市管理、网络舆情、大数据研判在内的智慧城市多元网络平台，实现了公共危机治理的数字化转型。1 公共危机治理数字化转型的运行机制(1)平台归并构建组织机制Z 市公共危机治理体系在原有的