基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化_冉崇潇.pdf

122华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化冉崇潇摘要:行政公益诉讼常态化开展以来，司法实践中一直对行政公益诉讼构造定位认识不清，行政公益诉讼目的在维护公共利益与权利救济间摇摆，这与学界普遍认知的行政公益诉讼属于客观诉讼范畴的认知存在内在张力。在司法资源有限的现实环境下，若不能明确行政公益诉讼的目的与构造，则势必对行政公益诉讼核心功能的实现造成排挤，无法形成均衡的诉讼整体。为确保行政公益诉讼核心功能的纯化，应加强行政公益诉讼类型化研究。行政公益诉讼依照救济利益的不同，可以分为主观行政公益诉讼与客观行政公益诉讼。前者以修复受损国家利益为价值导向，后者以维护社会公共利益为诉讼目标。不同类型的行政公益诉讼，需在提起主体、第三人参与诉讼、受案范围、起诉期限等具体制度上匹配与之适应的各项具体诉讼要件。关键词:行政公益诉讼;主观诉讼;客观诉讼;类型化构建作者简介:冉崇潇，中国政法大学博士研究生，主要研究方向:行政法学(E mail:2102010038 ;北京 100088)。基金项目:北京市社会科学基金重大项目“我国成文法体制下判例运用的理论与实践比较研究”(19ZDA02)中图分类号:D912.1文献标识码:A文章编号:1006 1398(2023)01 0122 14建立行政公益诉讼是十八届四中全会作出的重要战略部署。学术界围绕行政公益诉讼的开展与完善，展开了诸多讨论，取得了一系列重要学术成果。但大多研究成果都未突破传统学术认知的藩篱，囿于行政公益诉讼属于客观诉讼范畴的定性逻辑。在此认知基础上，学者们也从客观诉讼的角度研究行政公益诉讼相关规则的优化问题，如同刘艺所指出“行政公益诉讼只有基于客观诉讼逻辑，才能得到清晰阐述和良性发展”。鲜有学者从行政诉讼类型化的视角，对行政公益诉讼进行全局检视。因而无法解释为何司法实践中行政公益诉讼的开展呈现主观诉讼的倾向，难以厘清行政公益诉讼诉讼目的与诉讼构造间的关系，亦无法准确匹配受案范围、起诉期限等起诉要件，切实规范法院的审判活动。事实上，明确行政公益诉讼的诉讼目的与构造，阐明收稿日期:2022 04 12汪栋:行政公益诉讼制度的客观化构建 基于司法审查法治秩序形塑功能的分析 ，理论月刊2022 年第 1 期，第106118 页;李燕林:行政公益诉讼诉前程序的检视与完善 以检察机关干预行政事务为视角 ，求索2021 年第 1期，第171179 页;刘艺:构建行政公益诉讼的客观诉讼机制 ，法学研究2018 年第3 期，第3950 页;卢超:从司法过程到组织激励:行政公益诉讼的中国试验 ，法商研究2018 年第 5 期，第 2535 页。刘艺:构建行政公益诉讼的客观诉讼机制 ，法学研究2018 年第 3 期，第 40 页。在“甘肃省白银市白银区人民检察院诉白银市住房和城乡建设局行政公益诉讼案”中，检察机关认为即便在行政公益诉讼审理期间，行政机关已按照检察建议的要求充分履行职责，法院仍需依据相关规定，作出确认违法的判决。审理法院却认为，由于行政机关在开庭前已经履行相应职责，怠职行为已被纠正，检察机关的相应诉求已经全部实现，遂对检察机关确认违法的请求予以驳回。法检两家的认知偏差正是主观诉讼和客观诉讼差异的具体展现。DOI:10.16067/ki.35-1049/c.2023.01.009基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化123其主观诉讼或客观诉讼的法律定位，是一切制度安排的逻辑前提，也是推动行政公益诉讼精细化发展的必由之路。一行政公益诉讼客观诉讼定性的省思检视行政公益诉讼客观诉讼定性的弊端，是行政公益诉讼类型化研究开展的逻辑起点。(一)行政公益诉讼客观诉讼定性的学术歧见当前，学术界在证成行政公益诉讼的客观诉讼性质时，提出了“主体说”“利益说”两种代表性观点。1.“主体说”。持“主体说”的学者着眼于起诉人身份，认为客观诉讼中的起诉人只是形式上的当事人，与被诉行政机关并不存在法律上的利害关系，而主观诉讼中的当事人则被限定为主观权益受行政机关干预之人。行政公益诉讼中，由与行政行为没有直接利害关系的检察机关提起诉讼，显然属于客观诉讼的范畴。客观诉讼与主观诉讼的核心区别在于诉讼目的不同，前者在于维护公共利益，后者则侧重保障私人利益。因此，不能仅基于起诉人资格就对诉讼类型作出推断，而是应当同时考察行政诉讼目的与整体构造。正如我们不能以我国行政诉讼原告资格必须是“合法权益可能受到侵害之人”，就推定我国行政诉讼一定是主观诉讼一样。我国行政诉讼虽强调对当事人权利的救济，诉的利益被局限在主观权利救济上。但法院在审理过程中，并不完全拘泥于原告的诉讼请求，而是采取全面审查的原则，对程序是否合法、裁量是否正当等法律问题，以及事实认定是否清楚、证据是否充分等事实问题进行审查，综合判断行政行为的合法性，诉讼构造上实际偏向客观诉讼。同样若以起诉人身份为判定标准，就很难解释为什么在德国个人既能提起具有主观诉讼性质的行政诉讼，也能提起具有客观诉讼倾向的规范审查之诉。2.“利益说”。法国学者狄骥将公共利益保护与客观诉讼紧密连接在一起，创立了客观诉讼理论。持“利益说”的学者就认为，我国行政公益诉讼的目的就在于维护公共利益，因而属于客观诉讼的范畴。质言之，当公共利益受到侵害时，由于缺乏直接利害关系人，公共利益的保障处于真空状态。国家特创设行政公益诉讼制度，赋予检察院就无关自身权利的事项开展公益诉讼的职能，弥补由传统行政诉讼导致的公共利益保护缺位。因此，不论是 人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法(下文简称 试点工作实施办法)，还是 最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释(下文简称 公益诉讼司法解释)，也都反复重申了行政公益诉讼“加强对国家利益和社会公共利益的保护”的立法目的。“检察机关提起行政公益诉讼弥补了诉讼主体的缺位，促进了行政机关依法履行职责，有效保护了国家利益和社会公共利益”，因而具有客观诉讼的特征。一定程度上，“利益说”回应了“主体说”面临的诘问，并逐步成为学术界通说。然该学说将公共利益等同于国家利益，值得商榷。公共利益，即“受益人为不确定的多数”，是客观法律秩序所维护的对象。行政机关违反法律，就是对客观法律秩序的破坏，侵害的就是社会公共利益。行政机关违反法律，主要包含三个方面:一是相关行政规范未依照宪法要求及时制定与修改;二是相关规范实体上未体现公平正义等现代法治理念;三是对违反客观法律秩序的行为未予谢进杰主编:中山大学法律评论第 14 卷第 3 辑，北京:中国民主法制出版社，2017 年，第 149 页。林莉红、马立群:作为客观诉讼的行政公益诉讼 ，行政法学研究2011 年第 4 期，第 11 页。最高人民检察院、国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见。李百勤与郑州市二七区人民政府再审审查与审判监督案，(2018)最高法行申 2975 号最高人民法院行政裁定书。124华侨大学学报(哲学社会科学版)2 0 2 3 年第 1 期以纠正。国家利益，即国家作为私权利主体时所享有的利益。国家利益需诉诸实体法寻绎权利基础。宪法第 9 条“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有”与 民法典第 247 条“矿藏、水流、海域属于国家所有”均是规范自然资源的归属。宪法上所有权的规定回答了谁是自然资源所有者的问题，为自然资源的保护提供了纲领性保障。民法典的规定虽然再次确认了自然资源属于国家的规范旨趣，但其扮演着将自然资源宪法上所有权转化为民法上所有权的制度角色，“打通了公法进入私法的路径，使自然资源所有权进入民法范畴，有了私权基因”。据此，在民法层面，国家可以作为私法上的法人，对自然资源享有所有权。由于国家作为抽象主体，并不具有实体的稳定形态，无法直接行使自然资源所有权，法律特别拟制以检察院作为权利实践主体。总之，公共利益取决于立法者的政策导向，需要以法律规定为依据。而国家利益的维护则取决于对实体法上的权益是否有保护的必要。两者在利益内容、利益主体、利益性质等方面，有所不同，不能混为一谈。(二)行政公益诉讼定性的规范设计与实务运作公益诉讼司法解释第 21 条规定，检察机关提起行政公益诉讼需同时遵循“违法行使职权或者不作为”的行为标准，与“致使国家和社会公共利益受到侵害”的结果标准。同时，结合解释第 22 条的规定，检察机关提起公益诉讼，需先固定公共利益受损的证据材料。事实上，两标准的法律内涵是一种递进因果关系，结果标准是行为标准的基础上发展而来，可通过公共利益受损的事实，反推行政机关存在不法或不作为的行为。在立法者看来，行政机关违反客观法律秩序，并不当然符合起诉条件。规范设计上，行政公益诉讼具有主观诉讼倾向。人民法院审理行政公益诉讼案件时，也主要围绕公共利益是否受损进行实质审查，判决也集中在如何对受损利益进行修复上。在“安宁市人民检察院诉安宁市文旅局行政公益诉讼案”10中，法院便是判决安宁市文化和旅游局应及时采取必要措施对松花阁进行修复，而非对该市文旅局长期未依法履行对松花阁的监管责任的纠正。部分判决甚至一味追求维护特定利益，而损害了客观法秩序。在“湖北省黄石市磁湖风景区生态环境保护公益诉讼案”11中，黄石市检察院向市园林局等五个部门发出检察建议，要求对未取得规划审批和用地手续的张某所违法建设的砖瓦结构平房以及非法围栏构建的鱼池进行处理。依据城乡规划法的规定，拆除未取得规范许可建筑物的，属于规划部门的职责。检察机关在履行法定职责，维护特定利益时，忽视了对客观法律秩序1011薛刚凌:行政公益诉讼类型化发展研究 以主观诉讼和客观诉讼为划分视角 ，国家检察官学院学报2021 年第 2期，第 8889 页。成协中:论我国行政诉讼的客观诉讼地位 ，当代法学2020 年第 2 期，第 77 页。徐涤宇、胡东海、熊剑波等:物权法领域公私法接轨问题研究，北京:北京大学出版社，2016 年，第 55 页。单平基:自然资源之上权利的层次性 ，中国法学2021 年第 4 期，第 68 页。对自然资源国家所有权的性质探讨，学界还有“公权说”“国家所有制说”等不同观点，本文在此不再赘述。成协中:论我国行政诉讼的客观诉讼定位 ，当代法学2020 年第 2 期，第 77 页。章志远:行政诉讼类型构造论，北京:法律出版社，2021 年，第 55 页。高志宏:公共利益:基于概念厘定的立法导向与制度优化 ，江西社会科学2021 年第 10 期，第 185 页。另须指明，“公共利益”与“国家利益”的界定理论界尚未达成一致观点。除本文采取的二分的观点外，有学者从公共信托角度，将国家利益纳入到广义的社会公共利益中，详见肖建国:利益交错中的环境公益诉讼原理 ，中国人民大学学报2016 年第 2 期，第 1422 页。还有学者认为，国家利益与公共利益在特殊情况下，存在相互交织的情况，见颜运秋、余彦:公益诉讼司法解释的建议及理由 对我国 民事诉讼法第 55 条的理解 ，法学杂志2013 年第 7 期，第 3242 页。章剑生、胡敏洁、查云飞主编:行政法判例百选，北京:法律出版社，2020 年，第 293 页。安宁市人民检察院诉安宁市文化和旅游局行政公益诉讼案，(2020)云 7101 行初 18 号昆明铁路运输法院行政判决书。最高人民检察院第八检察厅:行政公益诉讼典型案例实务指引(生态环境 资源保护领域)(上册)，北京:中国检察出版社，2019 年，第 1536 页。基于主客观诉讼划分的行政公益诉讼类型化125的维护。依照薛刚凌的统计，2019 年全国各级法院总共裁判行政公益诉讼 171 件，其中判决行政机关履行职责 124 件，约占案件总数的 73%。即大多数案件，都是要求行政机关履行相关职责，修复受损利益，而非监督行政机关依法行政。(三)行政公益诉讼客观诉讼定性的弊端行政公益诉讼保护公共利益的诉讼目的，与顶层规范设计和司法实践中偏向利益救济主观定位的偏差，造成整个行政公益诉讼的构造不清晰，无法形成均衡的诉讼整体。面对行政公益诉讼案件数量