减税降费、财政压力与地方政...务风险_作用路径及影响效应_管治华.pdf

DOI:10 13796/j cnki 1001 5019 2023 01 015减税降费、财政压力与地方政府债务风险:作用路径及影响效应管治华，李英豪摘要:我国持续推进减税降费，地方政府通过债务融资缓解财政在社会公共服务等领域支出的刚性持续增长压力，形成了现实的财政分配“不可能三角”。通过对三者数量关系研究发现:第一，减税降费力度增加和财政压力升高均对债务风险产生正向影响，且存在减税降费通过影响财政压力间接作用于债务风险的路径;第二，财政压力对债务风险的总效应大于减税降费的总效应;第三，减税降费与债务风险存在非线性关系，继续实施减税降费政策仍存在数量空间。据此，应在减税降费的同时提高征管水平，以绩效评估促进财政资源优化配置，加快推进省以下财政体制改革。关键词:减税降费;财政压力;债务风险;公共福利中图分类号:F812文献标识码:A文章编号:1001 5019(2023)01 0144 13基金项目:国家社科基金项目“地方政府隐性债务风险传导机制及防控对策研究”(18BJY208)作者简介:管治华，安徽大学经济学院教授、博士生导师;李英豪，安徽大学经济学院硕士研究生(安徽 合肥230601)。一、引言近年来，面对新冠疫情变化和外部环境的不确定性，我国以减税降费激发微观主体经济活力、释放增长动能，促进产业结构优化升级(汪晓文 等，2020)。据统计，迄今为止已累计减少超 12 万亿的税收规模。随着减税规模不断扩大，短期内地方政府财政支出压力日增，进行债务融资是缓解资金压力的一个有效途径。“十三五”时期减税降费规模累计超 7 6 万亿元，同期地方政府发行债券(含一般债券和专项债券)25 38 万亿元，如果叠加15 45 万亿元城投债，地方政府合计发行了40 83 万亿元债券，是减税降费规模的 5 倍多。经济增长和财政收入放缓，地方政府偿债能力也有所降低，且不少省份进行大规模债务置换后，产生了一定的债务累积量，使各级政府面临较大的偿付压力。尽管 2021 年中国政府债务负担率为 47%，低于同期美国 135%和日本 250%的政府债务负担率水平，但随着地方政府债务规模的累积，现实的财政分配“不可能三角”(贾康 等，2012)三者之间的制约均衡关系更加凸显，即“减税、增加公共福利支出和控制债务与赤字水平至多只能同时实现其中两项”。结合我国的发展实践，在减税降费背景下，清晰认识刻画三者之间的量化制约作用关系和影响效应，使财政分配符合审慎合理的周期性权衡财政政策目标，进而服务于经济长期平稳可持续发展，具有重要的学术价值和现实意义。441数据来源:财政部部长刘昆:今年财政支出强度有保障，中华人民共和国财政部，http:/bgt mof gov cn/zhuantilanmu/rdwyh/czyw/202203/t20220306_3792895 htm;助企纾困稳发展!全国税务系统合计办理新增减税降费及退税缓税缓费超37 万亿元，国家税务总局，http:/www chinatax gov cn/chinatax/n810214/n810641/n2985871/n2985918/c101729/c5182972/content html数据来源:“十三五”时期减税降费超 7 6 万亿元:确保惠企利民资金精准落地，中华人民共和国中央人民政府，http:/wwwgov cn/xinwen/2021 04/08/content_5598273 htm资料来源于中国地方政府债券信息公开平台。资料来源于 Wind 数据库。国内学者非常关注减税降费、财政压力与债务风险两两相关的研究。马珺等(2020)认为减税降费虽然降低企业成本，但也导致政府财政收入减少，对财政可持续性提出挑战。也有学者认为减税在一定程度上导致纳税遵从(李昊楠 等，2021)和税收征管强度(杨青 等，2022)增加，从而缓解减税造成的财政压力。洪源等(2018)认为财政压力是地方政府举债的重要动因。毛捷等(2020)利用 2008 年所得税改革进行财政压力变化的准自然实验，发现减税使地方政府财政压力增加，刺激地方政府债务扩张。尹李峰等(2021)通过实证分析发现采用一般公共预算收入占 GDP 比重反映的减税降费同样促进地方债增长。而刘柳等(2019)认为财政压力与债务扩张负相关。刘尚希等(2021)通过调研发现疫情冲击叠加减税降费使地方财政收入大幅减少，地方债务偿还压力增加，债务风险扩大。此外，部分文献从理论维度分析减税降费成效(杨灿明，2017)、对财政可持续性的影响(张斌，2019)以及积极财政政策对地方政府的财政影响和债务风险(何代欣，2016;郭庆旺，2019;汪晓文 等，2020)。对于减税降费，西方学者主要关注其与经济增长间的倒 U 型关系，认为政府债务与税收间存在“李嘉图等价定理”，即政府支出一定的情况下，政府采取征税或发行公债为政府筹措资金，其效用是相同的。对于此理论，曼昆(2015)进行了深刻的批判。这就使得政府围绕着财政支出压力，在债务规模与税收负担间进行均衡抉择，但在西方联邦财政体制下，国外的政府债务相关研究主要涉及的是联邦政府债务。基于中国统一财政体制，我国学者则更多关注近年来由于地方政府债务规模的累积，三者间的均衡制约关系，已有文献从不同角度对研究财政“不可能三角”间两两关系的影响提供了有益借鉴。实践中三者之间的数量关系如何?为解答这一问题，本文从地方政府的债务规模、经济规模、政府财力和债务偿还等多维度综合衡量债务风险，采用主成分分析法衡量地方政府面临的债务风险，构建静态面板和动态面板模型分析减税降费、财政压力对地方政府债务风险的影响，利用面板联立方程模型刻画三者之间的作用渠道并测算影响效应大小，为政策精准施力提供理论支持。二、理论模型与研究假说分税制改革的实施，扭转了中央财政收入占全国财政收入比重不断下滑的局面，改革前中央财政收入占比为 22%，此后一直维持在 45%55%之间(吕冰洋，2022)。由于地方政府承担了更多的基层民生保障、市政基础设施建设以及维护社会稳定等支出，地方财政收支间差距逐渐增大，使得地方政府通过其他渠道寻求资金以弥补财力缺口。2008 年国际金融危机后，地方政府不断增加财政支出以应对危机，导致地方财政融资需求大幅增加，由于没有发债权力，为了弥补财政缺口，地方政府便通过融资平台举借城投债。城投债快速扩张导致地方政府出现隐性债务风险，因此 2015 年实施了新预算法，遏制地方政府通过融资平台违规借债，但允许地方政府自主发行债券，自此发行地方政府债券就成为地方政府合法筹集财政资金的渠道。2015 年年底供给侧结构性改革拉开了减税降费的序幕，2016 年全面推行的“营改增”使减税规模增至5736 亿元。减税降费规模上升加剧了地方财政紧张程度。经济下行时期更要稳定经济和保障民生，地方财政支出压力增加，经济迈向高质量发展进程对地区公共服务和社会福利提出了更高要求，地方政府无疑会增加财政支出。根据财政“不可能三角”理论(贾康 等，2012)，在税收减少、支出增加情况下，地方政府会通过发行债券以满足经济发展的资金需求，而债务增加会对地方债务风险产生影响，本文认为减税降费和财政压力会对地方债务风险存在影响。借鉴储德银等(2019)的研究，构建一个包含中央政府、地方政府与企业的理论模型，分析减税降费对地方政府债务风险的影响。假定企业满足规模报酬递减的柯布 道格拉斯生产函数，即:Y=GKL(1)其中，Y表示企业生产的最终产品，G为地方政府满足地区经济发展的支出，K为企业租借的私人资本，L 为企业雇佣的劳动，产出弹性为、，满足 +1，且 0、0、0。假设企业541管治华，李英豪:减税降费、财政压力与地方政府债务风险:作用路径及影响效应数据来源:国务院关于2016 年中央决算的报告 2017 年6 月23 日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上，中国人大网，http:/www npc gov cn/npc/c30834/201706/805c7e8a15c44109b499f8268e23a161 shtml利润函数为:=(1 tc tl)Y rK wL(2)其中，tc为中央政府向企业征收的税率，tl为地方政府向企业征收的税率，r 为企业租借资本的价格，w 为企业雇佣劳动的价格。企业利润最大化一阶条件为:r=(1 tc tl)Y/K(3)w=(1 tc tl)Y/L(4)且 G 满足以下约束:G=tlY+D+Tn+Tr(5)其中，D 为地方政府举债规模，Tn为非税收入，Tr为中央政府对地方的转移支付。地方政府通过选择征税税率实现地区内产出最大化，将(3)(5)式代入(1)式并对 tl进行求导可得:tl=(1 tc)Y (+)(Tn+Tr)(+)Y+DY(6)其中，D/Y 表示地方政府负债率。整理计算(6)式可得:(D/Y)tl=+0(7)根据(7)式可知，地方政府负债率与地方税率呈负相关关系，即地方税率越低，地方政府负债率越高。借鉴唐云锋等(2017)关于地方政府财政压力的研究，假设地方政府财政收入来自税收和中央转移支付，用财政支出压力表示财政压力(FP)如下:FP=GtlY+Tn+Tr(8)结合(5)式和(8)式对 tl求导可得:FP tl=GY(tlY+Tn+Tr)2 0(9)根据(9)式可知，地方政府向企业征收的税率降低会增大地方政府面临的财政压力，即减税降费水平的提高导致地方政府财政支出压力增长。将(5)和(6)式代入(8)式可得地方政府负债率与财政压力的关系如下:DY=(1 tc)+(Tn+Tr)/Y(+)/FP+(10)由(10)式对财政压力(FP)求导可得:(D/Y)FP=(1 tc)+(Tn+Tr)/Y(+)+(+)FP2 0(11)根据(11)式可知，财政压力与地方政府负债率同方向变动，即地方政府财政压力越大，地方政府负债率也越高。综合(7)式、(9)式和(11)式提出以下研究假说:H1:给定其他变量不变，地方政府减税降费程度越大，其债务风险也越高，即存在“减税降费债务风险”的影响路径。H2:给定其他变量不变，减税降费会促进地方政府财政支出压力增加，当地方政府财政压力增加时，发债动机越强，刺激地方政府债务风险升高，即存在“减税降费财政压力债务风险”的影响路径。641安徽大学学报(哲学社会科学版)2023 年第 1 期三、实证模型、变量与数据(一)模型设定为考察减税降费、财政压力对地方政府债务风险的影响建立如下模型:Fit=0+1TFit+2FPit+jXijt+i+t+it(12)其中，F 表示地方政府的债务风险，i 表示某个省份，t 表示年份;TF 和 FP 是核心变量，分别表示减税降费和地方政府财政压力;X 表示若干控制变量，下文具体介绍;j 表示某个控制变量。1和 2为核心变量系数，j为控制变量系数，i表示不可观测的地区个体效应，t表示时间效应，it为随机扰动项，服从正态分布，且i与it不相关。考虑到债务累积可能不止会在当期产生影响以及模型存在的内生性问题，在静态面板模型式(12)的基础上，加入债务风险的滞后项用以控制模型可能存在的动态效应，建立动态面板模型如下:Fit=0+1Fi，t1+2Fi，t2+1TFit+2FPit+jXijt+i+t+it(13)其中，Fi，t 1和 Fi，t 2分别表示债务风险的一阶、二阶滞后项。(二)变量定义1 被解释变量:债务风险(F)考虑到仅用负债率衡量地方政府债务风险较为片面，为了既能增加评估债务风险的多元性，又能与理论分析相一致，参考韩瑞雪等(2021)的研究，选用地方政府的债务率、负债率、偿债率等 3 个指标，通过主成分分析法计算综合得分衡量地方政府的债务风险。债务率=地方政府公共债务/综合财力，偿债率=当年还本付息额/综合财力，这两个指标衡量地方政府的偿债负担，比值越高，地方政府的偿债能力越低。负债率=地方公共债务/地区 GDP，衡量地方经济规模对债务的承受能力，比值越高，经济承受能力越低。其中地方公共债务包含城投债和地方政府债务，由于地方政府债务列入一般公共