监察体制改革背景下高校学术惩戒制度研究_石泽华.pdf

第 41 卷第 2 期2023 年 3 月政 法 论 坛Tribune of Political Science and LawVol.41,No.2Mar.2023监察体制改革背景下高校学术惩戒制度研究石泽华摘 要：我国传统上对高校公职人员采取单轨惩戒制。学术委员会独占性行使学术不端审议认定权，相关政纪处分需遵循“审议前置、依据必要、程度均衡”原则。当前，部分学术科研人员被纳入“政务处分处分”双轨惩戒体制，这在监督主体、追责机制和处分规则等方面整合了高校多元监督格局，也使其内生出学术自由与监察效能和行政主管与统一监察等之间的张力。在该体制下，高校学术惩戒制度定位于高校学术自律，能够相当程度发挥践行学术遵从和专业责任追究等制度功能，由此尊重高校学术传统和科研规律、弥补一般公职责任追究机制相对缺陷。未来应促进其功能实现并对接国家监察体制改革：在制度维系上，尊重高校对学术科研人员的惩戒权，明确监察机关无权作出学术处分、维持学术委员会的学术不端审议认定独占权、厘清政务处分之审议前置的前提和范围；在制度调适上，明确学术惩戒工作中监察机关的应然角色，如调查取证中高校监察派驻机构的适度参与、双轨惩戒中监察建议的衔接功能；在制度贯通上，促进行政监管与监察监督的联动协作，明确双方职能界限，加强对行业性问题的监察并推进专项治理。关键词：高校学术惩戒制度；监察体制改革；双轨惩戒体制；学术委员会；学术不端一、问题的提出加强高校学术道德和学风建设、惩治学术不端等行为，既要靠教育和激励机制，也离不开监督和惩戒机制。在我国，高等学校及其政府主管部门、专业性学术团体、媒体等都有可能构成高校学术科研工作的监督主体，其中不少机构有权对学术不端行为责任人施行惩戒，但只有特定机构具有学术惩戒职能。高校学术惩戒制度，即在高等学校内部建立的，由高校及其内部特定机构针对本校学术科研人员的学术不端等行为，进行监督调查、审议认定和惩治处理的一系列制度机制。在监察体制改革背景下，高校中部分学术科研人员被纳入国家监察对象。根据科技部等 22 个部门于2022 年 8 月印发的科研失信行为调查处理规则（国科发监2022221 号）第 29 条第 2 款，科研失信行为责任人若是公职人员，除前一款规定的专业性质处理措施外，还应根据中华人民共和国公职人员作者简介：石泽华，武汉大学法学院讲师。基金项目：本文系研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系完善研究”（22ZDA040）的阶段性成果。根据高等教育法，我国高等学校分为普通高等学校和成人高等学校、国家举办的高校和社会力量依法举办的高校等。高等学校学术委员会规程第 2 条第 2 款规定，“实施本科以上教育的普通高等学校学术委员会的组成、职责与运行等，适用本规程”。如无特别说明，本文所称“高校”或“高等学校”，指国家举办的实施本科以上教育的普通高等学校。根据高等学校预防与处理学术不端行为办法第 2 条，学术不端行为责任人包括高等学校及其教学科研人员、管理人员和学生。在本文论域中，“学术科研人员”不限于“教学科研人员”，而是指所有从事学术科研活动的高校工作人员。监察法实施条例 第41条规定，监察法 第15条中的“公办的教育单位中从事管理的人员”，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的教育事业单位中，从事组织、领导、管理、监督等工作的人员。根据高等学校预防与处理学术不端行为办法第 2 条、第 27 条和科研失信行为调查处理规则第 2 条，“学术不端行为”是指“在科学研究及相关活动中发生的违反公认的学术准则、违背学术诚信的行为”，包括 7 种行为；“科研失信行为”是指“在科学研究及相关活动中发生的违反科学研究行为准则与规范的行为”，包括 8 种行为。从内涵和外延来看，这两个概念基本一致。第 2 期181石泽华：监察体制改革背景下高校学术惩戒制度研究 政务处分法（以下简称政务处分法）等由有管辖权的机构给予处分。一方面，政务处分法第 32条第 1 款第 2 项规定，“弄虚作假，骗取职务、职级、衔级、级别、岗位和职员等级、职称、待遇、资格、学历、学位、荣誉、奖励或者其他利益”的行为应予政务处分，由此部分学术不端（严重违反职业道德）行为被纳入政务处分事由。另一方面，政务处分法确立的“政务处分处分”双轨惩戒体制，为作为任免机关、单位的高校实行政纪自察和学术自律工作并自行作出相应处分预留了必要的制度空间。但是，政务处分法 第32条第1款第2项并未明确如何认定、谁来认定“弄虚作假”，以及“骗取利益”与“弄虚作假”之间的因果关系。其一，就处分而言，监察机关的政务处分与任免机关、单位的政纪处分、学术处分，如何才能契合“一事不二罚”原则？监察机关能否直接以学术不端为由对高校中的国家监察对象作出政务处分，乃至直接作出学术处分？其二，就审议认定而言，学术不端行为应达到何种程度，并与“骗取利益”达到何种关联，才能作为政务处分的事由？此种程度和关联由谁来认定？监察机关能否在中华人民共和国高等教育法（以下简称高等教育法）第 42 条关于高校学术委员会“调查、认定学术不端行为”的职能规定之外，自行调查、认定？其三，就处分与审议认定的关系而言，上述政务处分的作出，是否必须以高校学术委员会的学术不端审议认定作为前置程序？在监察体制改革的背景下，关于监察机关在高校学术惩戒工作中究竟应作何定位，以及如何处理其与政府监管之间的关系，有待结合理论和规范予以进一步理清。本文从高校学术惩戒制度的演进及其逻辑出发，结合单轨制到双轨制的变化对高校多元监督格局的整合及其内生张力，尝试探讨高校学术惩戒制度在双轨惩戒体制下的定位及功能，进而提出这项制度之功能实现及其对接国家监察体制改革的具体实践方案。二、单轨惩戒体制下高校学术惩戒制度的演进及逻辑我国传统上对高校公职人员采取单轨惩戒制，即任免机关、单位始终是唯一能够对高校违法工作人员作出处分的有权主体。这种处分机制在法律性质上是高校及其政府主管部门的内部管理行为，属于任免机关、单位的“职能自治”，是依法自我管理原则的要求。对高校学术惩戒之制度演进与运行逻辑的研究，有助于首先在传统的单轨惩戒体制下厘清此项制度的内在机理。（一）我国高校学术惩戒的制度演进我国高校学术惩戒制度之建立初衷，在于加强高校学术道德和学风建设、惩治学术不端等行为。这项制度涉及到几对关键概念。第一，学术规范（academic norm）和学术失范（academic anomie）。学术规范是指学者公认或由权威部门制定的在科学研究及相关活动中必须遵守的行为准则，其核心特征主要是效力上的约束性和目的上的创新驱动性，其具体要求则关涉内容与形式、实体与程序、创作与评价、技术与价值等多重维度。相应地，学术失范即违反学术规范的行为，包括主观故意违反或因缺乏必要知识而过失违反等情况。第二，学术失范和学术不端（academic misconduct）。如果“违反公认的学术准则、违背学术诚信”的不正当研究行为达到一定程度，即属于学术不端行为。从狭义上讲，学术失范行为是指违反学术规范但尚未达到学术不端程度的行为，而在广义上其涵盖了学术不端行为。第三，学术不端和学术腐败（academic corruption）。通常而言，学术不端行为是一种“道德行为”，但其若达到某种严重程度，则作为“严重违反职业道德行为”属于事业单位人事管理条例和事业单位工作人员处分暂行规定明确规定的应受处分的违纪违法行为。学术腐败行为，则是利用学术权力谋取不正当的利益的行为，例如权学交易、钱学交易、学色交易等。作为“道德行为”和“超道德行为”，二者具有不同的“历史背景、行为主体、行为客体、行为中介、行为性质及危害程度”。政务处分法第 2 条和第 3 条，将任免机关、单位的处分和监察机关的政务处分并行的体制以法律形式明确规定下来，这实际上确立了政务处分与处分双轨并行的二元处分体制。为示区分，如无特别说明，本文将任免机关、单位的处分称作“政纪处分”或者“单位处分”。如果从任免机关、单位的内部关系来讲，我国传统上对行政机关任命的校级领导人员采取的也可以称作双轨惩戒体制，但是，从任免机关、单位与监察机关的外部关系来讲，我国传统上对所有高校工作人员采取的都是单轨惩戒体制。参见任巧：论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适，重庆社会科学2019 年第 12 期。参见何跃、袁楠：学术腐败与学术不端的区别及其区分意义，科技进步与对策2008 年第 3 期。182政 法 论 坛2023 年当前，我国实行的是学术委员会主导下的高校学术惩戒制度。总体而言，其经历了从制度酝酿到初步确立再到正式独立的三个阶段。在第一阶段（2008 年以前），学术委员会的定位还不明确，统一的高校学术惩戒制度模式尚未形成。1998 年通过的高等教育法第 42 条规定，学术委员会的职能是“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。在第二阶段（2009 至 2013 年），我国高校学术惩戒的工作机构和惩戒情形得到明确，学术委员会的地位基本确立。根据教育部关于严肃处理高等学校学术不端行为的通知（教社科20093 号），各校应当“建立健全处理学术不端行为的工作机构”，学术委员会是学校“处理学术不端行为的最高学术调查评判机构”，应设执行机构以负责推进学校学风建设、调查评判学术不端行为等工作。在第三阶段（2014 年至今），法律法规规章的制定或修改为高校学术惩戒工作提供了规范依据，高校学术惩戒制度在法律意义上正式独立，高校学术委员会的主导地位也得以正式确立。教育部于 2014 年 1 月公布施行的高等学校学术委员会规程（教育部第 35 号令），明确了学术委员会在学术不端行为调查、认定和处置方面的具体职权。2015 年 12 月，高等教育法第一次修正，原第 42 条学术委员会职能条款中的“等有关学术事项”被细化为三项内容，其中包括“调查、认定学术不端行为”，这为学术委员会行使学术惩戒职能提供了法律层面的直接依据。2016 年 9 月正式实施的高等学校预防与处理学术不端行为办法（教育部令第 40 号），在第 4 条和第 5 条中明确了“教育部、国务院有关部门和省级教育部门”“高等学校”“高等学校学术委员会”三者在预防和处理学术不端行为中的定位，其中高等学校承担“主体”责任，应当“支持和保障学术委员会依法履行职责，调查、认定学术不端行为”。（二）单轨惩戒体制下高校学术惩戒的制度逻辑在单轨惩戒体制下，高校学术惩戒制度的运行逻辑主要体现于这项制度的自身逻辑，以及它在高校监督体系中的相对逻辑两个方面。其中，审议认定权的独占性行使原则和相关处分的“审议前置、依据必要、程度均衡”原则，是高校学术惩戒制度区别于高校其他监督制度的重要特征。1.学术不端行为之审议认定的独占性原则所谓学术不端行为之审议认定的独占性原则，是指针对被调查行为是否构成学术不端，以及行为的具体情节等，学术委员会是唯一有权作出认定结论的机构，其他任何机构不得代替或者干扰其作出认定结论。明确学术委员会独立地、排他性行使审议认定权，既是对学术委员会作为校内最高学术机构之地位的彰显，也保证了我国高校学术惩戒制度在制度设计上的独立性和权威性，以及在现实运作中的体系性、整全性和闭合性，从而较好地避免“外行人做决策”。在此基础上，学术委员会可以在职权范围内直接作出处理决定，或者建议学校作出相应处理。根据学术委员会的认定结论和处理意见，高校可以根据有关规定作出是否惩戒的决定并予以相应处理；同时，针对学术项目、奖励、荣誉和学位等情况，高校可以向有关部门或学位授予单位等提出处理建议。2.学术不端行为之处分的“审议前置、依据必要、程度均衡”原则当学术不端行为的性质及情节达到一定程度时，对行为责任人同时施以学术处分和政纪处分，具有相应的形式合法性，而且并不违背“一事不二罚”原则。但是，如果学校及其政府主管部门对学术不端行为责任人作出政纪处分，则必须满足高等学校预防与处理学术不端行为办法第 29 条关于“结合行为性质和情节轻重，