监察法规在我国法律体系中的定位_刘怡达.pdf

监察法规在我国法律体系中的定位刘刘怡怡达达（湖南大学法学院，湖南 长沙 副教授）摘 要：监察法规作为中国特色社会主义法律体系的“新成员”，不仅细化了法律的原则性规定，而且丰富了法律体系的构成，更彰显了法律体系的中国特色。但监察法规也对法律体系产生了一定程度的冲击效应，表现为立法权限的划分更趋复杂，效力位阶的安排更具难度，现有立法的清理更需全面，以及党规国法的衔接更加紧迫。为了使法律体系维持稳定的结构，有必要明确监察法规在其中的定位，既包括在法律体系的内部构成上，厘清监察法规与其他类型国家法律的关系，特别是宪法、法律、行政法规和司法解释。还应立足纪检监察合署办公的现实制度安排，在法律体系的外部关联上，实现监察法规与纪检领域党内法规的区分及衔接。关键词：中国特色社会主义法律体系；监察法规；定位问题；党内法规一、问题的提出全国人大常委会 年 月通过 全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（以下简称 决定），明确赋予国家监察委员会制定监察法规的职权。年 月，国家监察委员会发布第 号公告，公布了首部监察法规 中华人民共和国监察法实施条例（以下简称 监察法实施条例）。可以预见的是，在推进纪检监察工作规范化法治化的过程中，制定监察法规将成为今后一项重要的立法活动。习近平总书记就曾提出要“全面完善法律、行政法规、监察法规、地方性法规体系”。不过，就监察法规这一全新的国家法律类型来说，既表现出“实践先于理论”的特征，即监察法规的基础理论相当薄弱，相关学术讨论尚处起步阶段；亦存在“实践进展缓慢”的问题，例如，国家监察委员会获得监察法规制定权已有三年，但出台的监察法规迄今仅有一部。为此，既需对监察法规的制定实践进行总结和检视，亦应从法学理论层面对监察法规展开全面系统的研究。在众多有待研究的理论与实践问题中，如何在中国特色社会主义法律体系中对监察法规进行合理定位，乃是一个前提性和基础性的问题。一方面，与监察法规相关的诸多理论话题，本质上是监察法规在我国法律体系中的定位问题，比如有论者探讨监察法规之效力位阶问题。另一方面，监察法规工作的进一步法治化，有赖于 中华人民共和国立法法（以下简称 立法法）的确认和规范。全国人大常委会在授予监察法规制定权的同时，亦曾考虑“对立法法的修改抓紧行政法学研究 年第 期基金项目：年度国家社科基金青年项目“中国特色社会主义法律体系中的监察法规研究”（项目编号：）。习近平：在中央人大工作会议上的讲话，载 求是 年第 期，第 页。参见秦前红、石泽华：监察法规的性质、地位及其法治化，载 法学论坛 年第 期，第 页。研究，对国家监察委员会制定监察法规及相关问题作出规定”。学术研究中亦不乏将监察法规纳入 立法法 的主张。而 立法法 是一部全面规定国家立法体制的基本法律，如何对监察法规制定权作出规定，亦应解决监察法规在我国法律体系中的定位问题。可以说，监察法规的出现有助于我国法律体系的完善，但监察法规并非孤立的，而是存在于法律体系当中，在“上下左右”维度与其他法律法规发生关联。于是，如何在我国法律体系中对其进行合理定位，不仅关系到法律体系的协调与国家法制的统一，还会影响监察法规自身功能的充分实现。事实上，该问题在立法工作中已引发关注，比如在第二十五次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会副委员长王晨提出了若干需要深入研究的问题，其中就包括“监察法规在中国特色社会主义法律体系中的定位问题”。在很大程度上，科学的定位取决于坐标系的选取是否合理。监察法规由国家监察委员会制定，自然属于国家法律的范畴，因而对监察法规的定位首先应在法律体系内部进行。与此同时，国家法律体系同样不是一种孤立存在，特别在党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”并要求“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”之后，国家法律与党内法规的关系变得愈加紧密。加之监察委员会与党的纪律检查委员会实行合署办公的体制，仅有国家法律的权力治理体系显然难以奏效，以至于实践中生成了一套党规国法共治机制。如此一来，还应“跳出”中国特色社会主义法律体系，在党内法规与国家法律关系的二元坐标中定位监察法规。有鉴于此，本文在分析监察法规对我国法律体系的影响之后，首先探讨监察法规与其他类型国家法律的关系，以便明确监察法规在法律体系内部的定位；继而探讨监察法规与纪检领域党内法规的关系，由此明确监察法规在法律体系外部的定位。二、监察法规对我国法律体系的影响作为事关全局的重大政治体制改革，国家监察体制改革对我国法律体系产生了深刻影响，除了为固化改革成果进行的大量相关法律的“立改废”，更具深远意义的是监察法规成为我国法律体系的“新成员”。一方面，监察法规的产生促使我国法律体系更加完善；另一方面，法律体系原本的稳定结构也受到一定程度的冲击。（一）监察法规对我国法律体系的完善功能经过数十年的不懈努力，中国特色社会主义法律体系在 年如期形成，并随着社会的改革发展而不断完善。因应国家监察体制改革而生的监察法规，对我国法律体系的完善功能主要体现在以下三个方面。第一，监察法规细化了法律的原则性规定。中国特色社会主义法律体系以法律为主干，此种行政法学研究 年第 期全国人民代表大会宪法和法律委员会关于 全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）审议结果的报告 年 月 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上，载 中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报 年第 期，第 页。参见李尚翼：监察法规立法的基础问题研究 兼论 立法法 之相关修改，载 行政法学研究 年第 期，第 页。王晨：在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话，载 中国人大 年第 期，第 页。参见 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，载 人民日报 年 月 日第 版。参见刘怡达：论纪检监察权的二元属性及其党规国法共治，载 社会主义研究 年第 期，第 页。主干地位体现在构建国家和社会制度的总体框架，除此之外尚需借由各类法规和规章，以便将法律规定的相关制度具体化，进而充分满足实践对规则的需求。在国家监察体制改革之后，监察委员会的运行和监察权的行使有着极大的规则需求。为此，全国人大及其常委会进行了相应的修宪和立法活动，但相关立法遵循“宜粗不宜细”的指导思想，难以为监察委员会的运行提供充足的规则供给。例如，中华人民共和国监察法（以下简称 监察法）兼具组织法、行为法、程序法、监督法和救济法等内容，在监察法治体系中扮演着“龙头法”的角色，但仍需辅以众多更为细致的配套规范。而在 年 月修宪之后，国务院已不再享有领导和管理监察工作的职权，故不宜通过行政法规来调整监察工作。此时，国家监察委员会制定的监察法规既可将法律中的原则性规定予以细化，亦能为监察工作实际提供更加全面且具体的规则。第二，监察法规丰富了法律体系的构成。作为一种全新的国家法律类型，监察法规使得法律体系的类型构造更具多样性。至于监察法规能否丰富法律部门的组成，则以监察法是否为独立的法律部门为前提，而该问题在理论和实践中尚存争议。例如，在中国人大网梳理的“现行有效法律目录”中，监察法 中华人民共和国公职人员政务处分法（以下简称 政务处分法）和中华人民共和国监察官法（以下简称 监察官法）均列入“宪法相关法”。与此不同的是，法学理论研究倾向于将监察法定性为新的法律部门，比如有论者认为，监察法 的出台标志着新的监察法部门的建立。事实上，把 监察法 等法律列入“宪法相关法”是便宜之举。因为“宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范，调整国家政治关系”，而监察领域的法律并不全然属于此，只是当前相关立法数量有限，难以支撑起一个独立法律部门的应有容量。在这个意义上来说，随着一系列监察法规的出台，监察法成为独立法律部门更具现实基础，进而使得法律部门的划分更加多元化。第三，监察法规彰显了法律体系的特色。中国特色社会主义法律体系既反映了世界各国法律体系的共性，也有着鲜明的中国特色。法律体系所具有的中国特色，是在植根历史传统和回应现实问题的过程中形成的。赋予最高监察机关制定监察法规的职权，使得监察法规进入到法律体系当中，进而成为我国重要的法律渊源，这本身就是中国特色的体现。此外，国家监察体制改革创设的监察委员会，是极具中国特色的权力监督机关和腐败惩治机关，规范其行为的监察法规相应彰显了法律体系的中国特色。（二）监察法规对我国法律体系的冲击效应一个庞大的法律体系之所以能够保持和谐统一的稳定结构，主要归功于立法权限的合理划分和效力位阶的科学安排。由于“新成员”的加入会涉及到立法权限的再次划分，以及效力位阶的重新安排，因而会对法律体系的稳定结构产生或大或小的冲击。监察法规对法律体系稳定结构的冲击效应，主要体现在以下四个方面。刘怡达：监察法规在我国法律体系中的定位曹鎏：论监察法治的核心要义及发展图谱，载 行政法学研究 年第 期，第 页。参见 现行有效法律目录（件）（截至 年 月 日十三届全国人大常委会第三十五次会议闭幕 按法律部门分类），中国人大网，：.（最后访问时间：年 月 日）。参见马怀德 主编：监察法学，人民出版社 年版，第 页。中华人民共和国国务院新闻办公室：中国特色社会主义法律体系（年 月），人民出版社 年版，第 页。第一，立法权限的划分更趋复杂。若从央地关系的维度来看，监察法规可归入中央立法的范畴，因而需要处理与法律、行政法规等其他中央立法的权限划分问题。理论上，监察法规与法律的权限划分并无疑问，因为 立法法 借由法律保留原则等制度设计，划定了全国人大及其常委会的专属立法权。但就监察法规制定权而言，法律保留只是一种反面排除而非正面列举，加之有关国家监察体制的法律本就很少，这进一步扩展了监察法规制定权的发挥空间。与此同时，因为监察机关与行政机关的职能有异，所以监察法规与行政法规的权限划分理应清晰。不过，在监察全面覆盖的现实背景下，监察对象包括行政机关的公职人员，以至于监察权一定程度上介入了行政权的运行过程。于是在某些特定领域，监察法规与行政法规的调整范围难免存在重合。早在监察法规出现之前，由于受到“立法权限划分可以原则一些”观念的影响，法律与行政法规的权限分配问题便已纠缠不清，如今监察法规融入中国特色社会主义法律体系，无疑加剧了立法权限划分的复杂程度。第二，效力位阶的安排更具难度。为保证国家法制的统一，除了借助备案审查制度来解决上位法与下位法的冲突，亦可对不同类型法律的效力位阶进行合理安排，进而在法律体系内部维持一种秩序井然的状态。然而，在一个法律类型颇为多元的立法体制下，效力位阶的合理安排并非易事。尽管 立法法 对此有相对明确的规定，但仍然存在不少实践难题和理论诘问，特别是当某些新的法律类型被纳入法律体系，就需要对效力位阶进行再次安排。随着监察法规进入我国法律体系，效力位阶的安排增加了新变量。因为于此前的中央立法而言，法律、行政法规与部门规章的效力呈“由高到低”的顺序，在安排效力位阶时只需处理纵向层面的关系。但是，监察法规的出现还带来了横向层面的关系，即原本效力仅次于宪法和法律的行政法规，还面临与监察法规之间效力位阶关系的安排问题。第三，现有立法的清理更需全面。法律清理可以保证法律与社会发展同步，并能促进法律体系的和谐统一。通常而言，引起法律清理的因素主要有二：一是社会的改革发展，因为改革导致的社会关系变动，使得法律的调整对象发生改变；二是上位法的“立改废”，这要求清理下位法以便消除潜在的冲突。正是缘于此，国家监察体制改革不仅需要出台“新法”，而且应对“旧法”进行及时清理，以便为“新法”的颁行扫除障碍。可是在 监察法 出台后，相关立法的清理工作并未有效开展。例如，全国人大常委会 年 月对 中华人民共和国道路交通安全法 作出修改，当时距 监察法 施行已逾三年，但该法第 条第 款依然规定“公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督”，此般规定显然有碍国家法制的统一。如此一来，在监察法规融入我国法律体系的过程中，迫切需要对相关立法进行全面清理，尤其是与行政监察相关的行政法规，