基于管理视角的城市地上连廊...反思——南沙明珠湾模式解读_张小明.pdf

172城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.02development and construction subjects of the city and the policy tools under the complex space and time environment.Key words city planning;corridor;policy instruments;construction management1 引言地上连廊是指位于地上二层及以上、采用一定工程措施与地面步行系统相分离的、24 小时对社会公众开放的非营利立体公共行人空间1。通过地上连廊，可有效完善步行体系，强化地块间的联系,构建立体交通体系。不仅可以实现人车分流，营造友好的步行空间，减少车行交通对步行体验带来的负面影响，而且可以形成多层次城市景观，彰显城市特色与魅力。此外，利用地上连廊可以将人流引向二层空间，更加激发立体空间活力，增加建筑空间使用价值，实现土地集约利用。蔡蕾、董宁2，3等认为，立体交通系统规划设计是综合开发不可或缺的内容,对商务区的人、车交通组织有着积极的作用，可以更好地支撑商务区开发2。目前，国内多个城市建设了核心区步行连廊，如重庆九宫庙商圈4、香港理工大学新校区5均采用了类似设计，有效地优化了城市交通,完善了慢行系统，以连贯的空中步道串联地块与重要交通节点和主要公共空间，带来更丰富的人性化场所感受，给新城核心区注入更多绿色开放、多元活力空间。由于我国地上连廊建设本身发展较晚，同时缺乏完善的管理制度，地上连廊系统的有效实施一直是城市建设的痛点，规划建设及后续运维管理中的种种问题导致了地上连廊系统建设落地性较差，主要分为以下方面：摘要城市地上连廊建设日益成为我国立体城市规划建设的热点话题，地上连廊系统作为高效利用空间资源的慢行交通组织方式，可显著提升局部慢行交通体验，目前已越来越多地应用于中央商务区的城市设计及立体慢行交通规划。而国内外地上连廊研究的角度大多是建立在对地上连廊的概念、功能和特点分析之上的较笼统的研究，对如何从城市管理者的角度破解地上连廊跨越不同开发权属主体的建设困境,制定具有适应性的政策工具保障地上连廊落地实施的探讨较少。因此，本文选取南沙明珠湾起步区地上连廊规划建设管理办法（试行）进行分析，为适应城市多元开发建设主体、在复杂空间及时间环境下的政策工具制定策略及进行模式转变。关键词城市规划；连廊；政策工具；建设管理中图分类号TU997文献标识码ADOI10.19892/ki.csjz.2023.02.48Abstract The construction of urban overground corridors has increasingly become a hot topic of three-dimensional urban planning and construction in China.As a slow traffic organization mode that efficiently uses space resources,the overground corridor system can significantly improve the local slow traffic experience.At present,it has been increasingly used in the urban design and three-dimensional slow traffic planning of the Central Business District.However,most of the studies on the corridors at home and abroad are based on a more general analysis on the concept,functions and characteristics of the above ground corridors.There is less discussion on how to solve the construction dilemma of the above ground corridors spanning different development ownership subjects from the perspective of urban managers,and how to formulate adaptive policy tools to ensure the implementation of the above ground corridors.Therefore,this paper selects the Planning and Construction Management Methods of Nansha Pearl Bay Ground Corridor to analyze and formulate strategies and mode changes to adapt to the diversified 作者简介：张小明（1986-），男，注册城乡规划师、房地产估价师。研究方向：城市规划管理、建筑房地产相关工作。作者单位：广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局基于管理视角的城市地上连廊实施困境及政策反思南沙明珠湾模式解读TheImplementationDilemmaandPolicyReflectionofUrbanOvergroundCorridorsfromthe Perspective of Management:Interpretation on Mingzhu Bay in Nansha张小明Zhang Xiaoming173 2023.02/Building Technology and Application 建筑技术应用（1）建设主体不明确。地上连廊往往会跨越多个用地权属单位，建管、投资及产权等界面不清晰导致规划设计难以落地，品质大打折扣6，7。（2）设计及建设时序不一致。由于地上连廊可能涉及多个不同的开发主体，而目前多数国土、规划及建设部门的规章制度均以产权用地红线作为审批前置条件，在开发主体的不一致导致设计及建设时序不一致的情况下，难以在前期约定各相关方的设计和建设责任。（3）地上连廊方案衔接难度大。受层高、核心筒、办公及建筑外形等设计限制，不同地块连廊方案衔接难度较大，另外由于涉及多方建设主体，突破用地红线，协调衔接各相关方的工作成本极大8，9。2 规划建设模式明珠湾是南沙新区重点打造的粤港澳全面合作示范区的核心区及具有世界先进水平的粤港澳大湾区中央活力区，其中明珠湾灵山岛重点发展总部经济、金融服务、科技创新产业，规划总建设量约 460 hm2；横沥岛建设以金融服务、总部办公、科技创新、商贸服务等功能为主的商务办公区及高品质生活配套区，规划总建设量约1 180 hm2。在上述两个高强度开发的区域，通过高水平城市设计，均规划设计有较多地上连廊系统，以打造整体开发、连续快捷的立体慢行城市。表 1 为规划的连廊情况。尽管在土地出让过程中，已经将地块图则（含地上连廊设置要求）纳入二级开发地块的出让合同作为其场地方案设计要求的附件。但由于现行法律法规体系下，未能完全清晰界定用地权属、审批路径、建设主体及各种界面，在地上连廊推进过程中，对超出二级开发地块用地红线外（跨越市政道路）的地上连廊无法有效予以审批，制约地上连廊建设落地。以灵山岛为例，原规划 22 个，但最后无法实施（见表 2）。3 制定工作流程为破解地上连廊建设实施困境，需要明确地上连廊规划、建设和管理制度体系，以科学合理的管理制度促进南沙明珠湾地上连廊规范有序建设，制定一套行之有效的管理办法，工作流程框架如图 1 所示。本文对管理办法制定的工作框架归纳如下。针对以上工作框架，制定管理办法的首要任务是明确地上连廊项目投资模式的基本定位，明确政策工具的工作目标及需要通过该项政策工具解决的问题。在理解和落实相关上位法律法规及政策要求的基础上，对地上连廊建设落地实施的基本情况、实施路径和配套保障进行系统的收集、整理和分析。对地上连廊的开发建设主体、建设时序、建设费用、运维管理及产权界定归属要求等进行分析与评估。之后，制定管理办法文件并且充分征求相关部门、企业（协会）及公众意见，按程序推进管理办法的印发实施及后续评估工作。南沙明珠湾起步区地上连廊规划管理办法（试行）（以下简称管理办法），政策工具的制定共 5 个章节30 条，分别是总则、规划管理、建设管理、运维管理和附则。在制定过程中主要遵循以下策略：（1）坚持规划引领，以人民为中心。以公共利益价值为导向，全面梳理城市地上连廊规划建设需求，构建完整的慢行系统，将各地块连成有机整体。以连贯的空中步道串联地块与重要交通节点和主要公共空间，营造更安全便捷的步行与停留空间。（2）明确审批流程，实行“规建管”全生命周期管理。实行地上连廊审批许可制度，建立“投资方申请片区管表 1 南沙明珠湾灵山岛、横沥岛地上连廊规划情况序号片区地上连廊数量/段强制性/段建议性/段是否纳入城市设计图则1灵山岛片区331320均已纳入2横沥岛片区451530均已纳入表 2 灵山岛地上连廊建设统计序号片区涉及地上连廊建设地块C1 单元C2 单元有效实施1灵山岛片区22 个5 个17 个0 个项目投资模式的理解和落实对管理办法进行实施后评估通过审批后印发实施按程序送审报批征求部门及公众意见现状困境的分析和梳理相关案例归纳拟定管理办法初稿按意见修改图 1 工作流程框架图（图片来源：作者自绘）174城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.02理机构审核行政部门审批”机制，解决地上连廊建设无章可循、无规可依难题。对地上连廊“规建管”进行全生命周期管理，使地上连廊规划、建设、维护、管养工作制度化、规范化。（3）地区城市总设计师伴随服务，提升地上连廊品质。利用地区城市总设计师制度，按照“全覆盖、全要素、全流程”的原则，从规划设计、施工建设到运营维护全过程，引入地区城市总设计师全面统筹考虑地上连廊的导控要求，充分发挥地区城市总设计师作为城市精细化管控的重要抓手。（4）充分发挥法定机构制度优势。明珠湾片区管理机构创新采用法定机构模式，由片区法定管理机构参与操作可以保证地上连廊建设的整体性、连贯性，并且可以应对未来发展的不确定性。加强地上连廊建设的事前、事中和事后行政监管工作和服务职能，保证地上连廊开发建设的公平性与高效性。（5）创新地上连廊开发建设模式。结合法定机构职能和特点，形成法定机构统一管理、专家领衔、部门联动、市场积极参与的地上连廊开发建设模式。明确联合开发机制，位于投资方所持有地块红线内的，由投资方按照土地出让合同等文件要求组织实施。位于地块红线外（市政道路上方）的，约定采用“片区管理机构+投资方”联合建设模式，实行地上连廊与开发项目同步设计、同步配建、同步竣工。（6）建立面向对象的弹性时序管控机制。城市片区地上连廊开发并非一蹴而就，需要经过时间积累及多元市场主体的培育。建立面向地上连廊的时序管控机制，协调各相关利益主体进度，避免地上连廊建设由于“时间差”造成失效问题。4 政策工具实施随着管理办法的实施，一批前期受制于地上连廊报建程序及后期管养从属等方面因素的项目开始重启地上连廊建设计划（见表 3）。管理办法的颁布重新拓展了地块方项目设计的想象空间，地上连廊行政审批不再对项目整体建设周期造成影响10。5 结论由于城市系统的复杂性，需要城市管理者思考突破用地红线的管理模式，不断响应优化政策管理办法及行政审批流程，从而适应高品质的城市发展。首先，作为城市管理者首要任务是理顺部门职责关系，提高基层治理水平，整合各方主体力量，完善基层治理能力。其次，需要在正确处理政府和市场关系的基础